Centrum für Europäische Politik przeanalizowało rzadko dotąd opisywane negatywne zjawisko w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej, jakim jest częstsze zastępowanie relatywnie przejrzystego formalnego procesu legislacyjnego przez negocjacje nieformalne, których przebieg pozostaje tajemnicą zarówno dla ogółu obywateli, jak i dla tych unijnych polityków, którzy nie uczestniczą w negocjacjach. W latach 1999-2004 nieformalne negocjacje dotyczyły 54 proc. procedowanych w Parlamencie Europejskim aktów prawnych, a w latach 2009-2014 było to aż 93 proc. Podczas negocjacji nieformalnych pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą UE i Komisją Europejską (tzw. informal trialogue) porozumienie może być osiągane jeszcze przed pierwszym czytaniem zgłoszonego przez Komisję projektu wniosku ustawodawczego w Parlamencie i Radzie. W przypadku kiedy nieformalne negocjacje następują jeszcze przed pierwszym czytaniem proponowanych przepisów, dzieje się to w następujący sposób: gdy odpowiedzialna za udział w nieformalnych negocjacjach właściwa tematycznie komisja Parlamentu przygotuje raport z propozycjami poprawek do wniosku przedłożonego przez Komisję Europejską, poprawkami zajmują się posłowie na sesji plenarnej w ramach procedowania projektu KE. Po zaakceptowaniu przez posłów propozycji poprawek, głosowanie nad samym wnioskiem ustawodawczym jest przesuwane na później, a przyjęty przez PE raport z propozycjami poprawek wraca do parlamentarnej komisji, która przedstawia to oficjalne stanowisko na nieformalnych negocjacjach. Wtedy do oficjalnych propozycji poprawek przedstawianych przez Parlament Europejski odnoszą się reprezentanci Rady UE oraz – jako mediatorzy – przedstawiciele Komisji Europejskiej, i w ten sposób wypracowywane jest rozwiązanie kompromisowe. Kiedy więc zgodnie z prawem następuje pierwsze czytanie projektu, wszystko jest ustalone: Parlament Europejski zgłasza swoje zaktualizowane poprawki, a Rada UE je akceptuje, ponieważ już wcześniej, pod okiem Komisji, doszła do porozumienia z Parlamentem. Widać tu poważną różnicę między procedurą formalną a nieformalną: w normalnej sytuacji Rada UE, chcąc skrytykować zaproponowane przez Parlament poprawki, musiałaby przesłać mu swoje szczegółowe oficjalne stanowisko.
Z jednej strony według ekspertów CEP zaletą nieformalnych negocjacji nad unijnymi przepisami jest relatywnie krótki czas osiągania porozumienia, co jest istotne szczególnie w przypadku, kiedy w Unii Europejskiej procedowane są coraz bardziej liczne i szczegółowe akty prawne. Z drugiej strony Centrum für Europäische Politik zwraca uwagę na zagrożenie, jakie nieformalne negocjacje niosą dla przejrzystości unijnego procesu legislacyjnego i demokratycznego charakteru UE: choć dzięki zwiększeniu znaczenia Parlamentu Europejskiego w Unii zaszła demokratyzacja, to zdaniem CEP rozpowszechnienie się w Brukseli negocjacji nieformalnych z powrotem „zwiększa deficyt demokracji w UE”. Po pierwsze dlatego, że organizacje pozarządowe i zainteresowani daną problematyką obywatele nie mogą zbyt wiele dowiedzieć się o przebiegu negocjacji, ponieważ w przeciwieństwie do spotkań odbywających się w ramach procedury formalnej nie mogą w nich uczestniczyć zewnętrzni obserwatorzy oraz nie są publikowane sprawozdania. Po drugie, delegacje Parlamentu na negocjacje nieformalne liczą zbyt mało osób, aby podczas ustaleń mogły być reprezentowane wszystkie siły polityczne. Centrum für Europäische Politik ostrzega także, że w przypadku negocjacji nieformalnych Komisja Europejska odgrywa dużo większą rolę niż w procedurze formalnej, w której KE wkracza jako negocjator dopiero w trzecim czytaniu, kiedy wszelkie inne próby zawarcia porozumienia między Parlamentem a Radą zawiodą. Tutaj zaś Komisja może współtworzyć całokształt porozumienia między Parlamentem i Radą. Jak piszą autorzy analizy, Matthias Dauner i Klaus-Dieter Sohn, „negocjacje w ramach tzw. nieformalnego trialogu dotyczą nie tylko – w przeciwieństwie do negocjacji formalnych – podstawowych różnic między dwiema instytucjami [Parlamentem i Radą], ale także tych mniej ważnych. Aby szybko osiągnąć porozumienie, Parlament i Rada są więc poddane presji, aby nie negocjować kontrowersyjnych punktów projektu, ale zostawić je kompetencji Komisji, która zajmie się nimi poprzez wprowadzenie aktów delegowanych (…). W rezultacie posłowie Parlamentu Europejskiego tracą możliwość precyzowania przepisów. Takie podejście grozi rozmywaniem różnic między władzą ustawodawczą a wykonawczą”.
Centrum für Europäische Politik zaleca rezygnację z osiągania przez instytucje UE porozumienia nad propozycjami aktów prawnych w sposób nieformalny, ponieważ zdaniem autorów analizy taki tryb podejmowania decyzji jest niezgodny z zasadą rządów prawa. Jednak jeżeli nieformalne negocjacje pomiędzy Parlamentem, Radą i Komisją nadal miałyby się w Unii odbywać, Centrum für Europäische Politik podaje wskazówki, jak je uzdrowić. Po pierwsze, na każdym etapie nieformalnych negocjacji powinna istnieć możliwość ich przekształcenia w formalne (obecnie formalne negocjacje pomiędzy Parlamentem, Radą i Komisją mają miejsce jedynie w trzecim czytaniu). Po drugie, z każdych nieformalnych negocjacji powinny publicznie ukazywać się sprawozdania. Po trzecie, zarówno w przypadku nieformalnych, jak i formalnych negocjacji międzyinstytucjonalnych należy zakazać możliwości nadawania Komisji Europejskiej kompetencji wydawania aktów delegowanych precyzujących stosowanie danego aktu prawnego.
Komentarz Anny Czepiel, analityka FOR:
Niepokojąca jest sytuacja, kiedy znaczna większość prac nad unijnymi przepisami toczy się w sposób niejawny. Osiąganie porozumienia przez Parlament, Radę i Komisję w drodze nieformalnych negocjacji sprawia, że obywatele nie mogą zapoznać się z informacjami, która z unijnych instytucji proponuje poprawki w projekcie dyrektywy (czy są to europosłowie, czy też ministrowie z państw członkowskich). W przeciwieństwie do sytuacji, w której w całości przestrzegana jest formalna procedura ustawodawcza, nie można również poznać uzasadnień, dlaczego proponowane są takie, a nie inne zmiany. Rażące są także wysokie wpływy Komisji Europejskiej w negocjacjach nieformalnych: nie dość, że zgodnie z unijnym prawem w większości przypadków Komisja jako jedyna dysponuje inicjatywą ustawodawczą, to jeszcze podczas nieformalnych negocjacji KE może wręcz kierować osiąganiem porozumienia przez Parlament i Radę, aby było ono po jej myśli. Stoi to w sprzeczności z postulatem demokratyzacji UE, ponieważ Komisja Europejska jest mniej demokratyczną instytucją w porównaniu z Parlamentem i Radą – o ile Parlament Europejski pochodzi z wyborów powszechnych, a ministrowie zasiadający w Radzie UE reprezentują zazwyczaj rządy ugrupowań, które zwyciężyły w krajowych wyborach parlamentarnych, to skład Komisji, do której każdy krajowy rząd proponuje po trzech kandydatów na komisarza, jest bardzo luźno powiązany z wyborem dokonanym przez obywateli. Warto zaznaczyć, że tak powszechne, bo dotyczące aż około 90 proc. unijnych wniosków ustawodawczych, stosowanie porozumień nieformalnych sprawia, że formalne procedury ustawodawcze stają się zwykłą szopką. Płynące z nieformalnych negocjacji ogromne zagrożenia dla przejrzystości i demokratycznego funkcjonowania Unii są nieporównywalne z zaletą tego rodzaju porozumień, jaką jest skrócenie czasu potrzebnego na proces legislacyjny.