Komunikat FOR: Nowa ustawa przeciwko prywatnym inwestycjom w polski łupek

Jan Pilleus

Autor jest ekspertem ds. paliw kopalnych. Tekst został opracowany dla Forum Obywatelskiego Rozwoju pod pseudonimem.

Ministerstwo Powstrzymywania Rozwoju

Sektor gazu łupkowego, który mógłby przyciągnąć inwestycje warte miliardy złotych rocznie, wszedł w okres dostosowawczy do gruntownych zmian instytucjonalnych. Podpisana w sierpniu br. przez Prezydenta ustawa zmieniająca prawo geologiczne¹ wpływa znacząco na sposób wydawania koncesji na poszukiwanie i wydobycie surowców mineralnych w Polsce. Niestety, poza kilkoma wyjątkami, zmiany wprowadzone przez ustawę zniechęcają, zamiast zachęcać obecnych i potencjalnych inwestorów.

Ustawodawca nie przećwiczył chociażby teorii sposobu funkcjonowania wprowadzanych przepisów. W konsekwencji, nowe procedury są czasami nieżyciowe, a często absurdalne. Efektem trwających 3 lata prac jest więc słabej jakości tekst prawno-podobny.

Niska jakość tekstu ustawy w kontekście obecnych praktyk i sposobu funkcjonowania Ministerstwa Środowiska – wydającego decyzje koncesyjne – daje podstawy do głębokiego pesymizmu w kwestii interpretacji nowej ustawy przez decydentów. Niekorzystne są także perspektywy, jakie malują się przed inwestorami prywatnymi.

Prawa nabyte, ale nie do końca

Jednym z filarów nowej ustawy są zapisy dotyczące tzw. postępowania kwalifikacyjnego. Postępowanie to ma na celu m.in. weryfikację potencjalnych związków koncesjobiorców z państwami trzecimi, jak i doświadczenia podmiotu ubiegającego się o koncesję w zakresie działalności poszukiwawczej i wydobywczej. Państwa trzecie rozumiane są tu jako państwa niebędące członkami UE, EFTA lub NATO².

Od pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego zależy, czy podmiot jest uprawniony do otrzymania, a w kolejnych latach także do utrzymania nadanej mu koncesji. Zgodnie z Art. 49a 7.

Decyzja o uzyskaniu pozytywnej oceny z postępowania kwalifikacyjnego, z zastrzeżeniem art. 49b ust. 5, zachowuje swoją ważność przez 5 lat.

Oznacza to, iż trzydziestoletni czas trwania koncesji określony przez ustawodawcę jest czysto teoretyczny. W regularnym pięcioletnim odstępie, firma będąca właścicielem koncesji, stoi przed ryzykiem utraty swoich praw.  

Od inwestorów w sektorze poszukiwania i wydobycia surowców mineralnych oczekuje się kompetencji oraz wyłożenia dziesiątków, jeśli nie setek, milionów złotych. Można więc oczekiwać, że przynajmniej ta część ustawy, która odnosi się do postępowania kwalifikacyjnego, tak kluczowa z punktu widzenia inwestora, została gruntownie przemyślana i przygotowana z należytą starannością.

Przepisy opisane w artykule 49a. i b. są nie tylko niepraktyczne, ale i niebezpieczne z punktu widzenia potencjalnych inwestorów. Oto dowiadujemy się, iż zgodnie z Art. 49b.1:

„W przypadku gdy nastąpiła zmiana danych, o których mowa w art. 49a ust. 7 pkt. 1–5, podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o uzyskaniu pozytywnej oceny z postępowania kwalifikacyjnego, jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zdarzenia powodującego zmianę danych, złożyć wniosek o ponowne przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego”.

Dane wymienione w pkt. 1-5 to m.in. (Art. 49a. 7. 5): 

„Dane wszystkich osób wchodzących w skład organów zarządzających i kontrolnych oraz dane osób działających z ich upoważnienia, obejmujące, w przypadku cudzoziemców nieposiadających numeru PESEL (…) aktualny adres zamieszkania, numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość, a także stanowisko lub funkcję pełnioną w danym podmiocie”.

Oznacza to więc, że zgodnie z ustawą – nawet przy zmianie tak trywialnej jak wymiana paszportu, czy zmiana adresu zamieszkania, nie mówiąc już o awansie członka zarządu na prezesa spółki lub zmianie członka rady nadzorczej – firma zobowiązana będzie do rozpoczęcia od nowa procesu weryfikacji. Trzydziestoletnia koncesja staje się w tym momencie fikcją, biorąc pod uwagę ilość zmian, jakie nastąpią w zakresie wyżej wymienionych danych w przeciętnej spółce w tak długim okresie czasu.

Teoria i praktyka prawa w wykonaniu Ministerstwa

Kulawa ustawa mogłaby nie wywoływać poczucia niepewności wśród inwestorów, gdyby praktyka stosowania prawa była im przyjazna.  Dochodzimy tu jednak do drugiego kluczowego problemu związanego z nowym prawem i systemem koncesyjnym w Polsce. Poza przepisami prawa, ważna jest jego interpretacja i egzekwowanie przez odpowiednie organy administracyjne, w tym przypadku przez Ministerstwo Środowiska.

Dotychczasowe doświadczenia skłaniają do obaw, że stosowanie nowych przepisów będzie kontynuacją obecnego podejścia, tj. maksymalnie konformistycznej postawy urzędników skoncentrowanych na przestrzeganiu procedury od strony formalnej, a nie na doprowadzeniu do racjonalnej gospodarki złożami poprzez inwestycje. Urzędnicy rozliczani są według negatywnego system motywacyjnego – ponoszą karę za uchybienie w procedurze lub nawet za decyzje na rzecz inwestora prywatnego wydane przy zachowaniu procedur, jeśli konkurentem był państwowy monopolista.

Charakterystycznym przykładem jest przypadek Miedzi Copper, która wygrała konkurencję o koncesje z państwowym KGHM. W wyniku presji na urzędnikach pochodzącej „z góry” (od wystąpienia Premiera Tuska z mównicy sejmowej poczynając), Ministerstwo Środowiska uchyliło przyznane Miedzi Copper koncesje poszukiwawcze w obszarach „Bytom Odrzański” i „Kotla”. W konsekwencji spółka, która od 2010 roku wydała na realizację programu  badawczego blisko 110 mln zł, wycofała się z Polski, co wiąże się z zaniechaniem inwestycji o wartości 250 mln zł do końca 2015 roku³.

Zamiast promować inwestycje tworzące miejsca pracy, ministerstwo preferuje państwowe spółki, nie uwzględniając kosztów ponoszonych przez gospodarkę i podatników. Przy tak wadliwie skonstruowanym prawie geologicznym, istnieją uzasadnione obawy, iż urzędnicy i kolejni ministrowie co rusz domagać się będą rozpoczynania procedury sprawdzającej, a kolejni inwestorzy kilka razy zastanowią się nad podjęciem decyzji o wejściu do Polski.

Urząd „wie lepiej”

Dochodzimy tu do trzeciego problemu, a mianowicie braku profesjonalizmu, jakim wykazano się przy tworzeniu ustawy. Szczególnie kuriozalny jest tu Rozdział 4. zatytułowany „Umowa o współpracy”. Rozdział ten opisuje, jak w opinii urzędników powinny układać sobie współpracę podmioty komercyjne występujące wspólnie o koncesje. Kolejne punkty wskazują uprawnienia zarządu, sposób podejmowania uchwał, jak również moment przedłożenia (pozostałym udziałowcom przez operatora) numeru bankowego rachunku wspólnego.

Szczegółowość i drobiazgowość zapisów wprawia w zdumienie. Rozdział ten to przykład wizji świata z perspektywy urzędników i decydentów państwowych. Powinien stać się przyczynkiem do refleksji nad regulowaniem (i to w takim szczególe) relacji pomiędzy prywatnymi podmiotami w kwestiach, które nie powinny być przedmiotem zainteresowania państwa.

Wskazane powyższej lekceważące podejście do jakości stanowionego prawa w połączeniu z nieprzyjazną dla prywatnych inwestorów praktyką interpretacji owego prawa przez urzędników i decydentów politycznych, stoją w sprzeczności zarówno z celami deklarowanymi (chęć rozwoju rodzimej produkcji gazu i ropy z łupków), jak i interesem polskiej gospodarki. Strategiczne znaczenie podaży taniego gazu widać na przykładzie USA, które przechodzą przez proces re-industrializacji i wzrostu zatrudnienia w sektorach związanych z przemysłem. Poza tym rozwój sektora gazu łupkowego mógłby stanowić ważny element polskiego bezpieczeństwa energetycznego, tak istotnego w kontekście polityki Rosji względem Ukrainy. Tworzenie i stosowanie prawa zniechęcającego prywatnych inwestorów, to działanie anty-rozwojowe.