- Rządowa strategia migracyjna rozczarowuje. Zapowiadany kompleksowy i wieloletni dokument okazuje się być lakonicznym zbiorem krótkich stwierdzeń nieopartych na głębszych analizach.
- Należy mieć jednak nadzieję, że jest to tylko przyczynek do dyskusji o faktycznej strategii migracyjnej, która zostanie niebawem przedstawiona. W poniższym komunikacie wskazano na trzy nadzieje i trzy zagrożenia, które mogą wynikać ze strategii.
- Opublikowana strategia zdaje się zmieniać niewiele: prymat bezpieczeństwa jest już obecnym podejściem, wyrażającym się m.in. w przyporządkowaniu spraw migracji pod Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dużej mierze powiela ona już istniejące rozwiązania (jak np. test rynku pracy).
- Jako zagrożenia należy potraktować: 1) wyraźną absolutyzację bezpieczeństwa i jego prymat nad innymi celami polityki migracyjnej w dokumencie; 2) pogłębienie problemów demograficznych Polski; 3) ryzyko ograniczenia dostępu imigrantom do określonych zawodów.
- Wśród głównych nadziei, jakie można wiązać z polityką migracyjną są: 1) uporanie się z kluczowym problemem przewlekłości postępowań; 2) liberalizacja dostępu do zawodów deficytowych i zawodów regulowanych; oraz 3) uniknięcie błędów państw Europy Zachodniej dzięki przemyślanej polityce integracyjnej.
Migracja jest zjawiskiem wielowymiarowym i kompleksowym. Ustawodawca, regulując zagadnienia związane z migracją, stoi przed trudnym zadaniem wyważenia potrzeb ekonomicznych, społecznych, związanych z ochroną bezpieczeństwa narodowego, systemami opieki społecznej czy też możliwości absorbcji migrantów do społeczeństwa. W 2024 roku nie można dłużej uciekać od kompleksowego spojrzenia na kwestię migracji – cudzoziemców w Polsce jest już około 2,5 mln, stanowią oni niemal 7% ubezpieczonych w ZUS, a funkcjonowanie wielu podmiotów gospodarczych nie byłoby obecnie możliwe bez cudzoziemskich pracowników. Jednocześnie zarówno dotychczasowe przepisy, jak i funkcjonowanie administracji publicznej pozostają często rażąco niedopasowane do nowej rzeczywistości, pozbawione spójności, nierzadko sprzeczne ze sobą nawzajem. Problem ten zauważył nowy rząd i zaprezentował dokument rządowej strategii migracyjnej (ostatni taki akt obowiązywał ponad dekadę temu). Niestety, wbrew tytułowi i zapowiedziom trudno postrzegać ją jako dokument „kompleksowy i wieloletni”.
Polityka migracyjna powinna być nakierowana na stworzenie spójnego systemu rozwiązań prawnych umożliwiających relatywnie pozbawiony barier i sprzyjający integracji migrantów ekosystem. Polityka migracyjna powinna również wykorzystywać potencjał decentralizacji państwa, pomijany w obecnym podejściu ustawodawcy. Zapewnienie bezpieczeństwa państwa, jakkolwiek niewątpliwie niezbędne i priorytetowe (zwłaszcza w obecnej sytuacji międzynarodowej), nie powinno być wykorzystywane jako przykrywka do zamykania dostępu do rynku pracy i ignorowania wyzwań gospodarczych.
Trzy zagrożenia i trzy nadzieje rządowej strategii migracyjnej
Ostatecznie strategia pt. Odzyskać kontrolę, zapewnić bezpieczeństwo liczy jedynie 36 stronogólnikowych twierdzeń. Szczegóły wprowadzenia kierunków strategii migracyjnej mają być przedmiotem osobnego programu. W efekcie strategii brakuje szerszego opisania jej założeń, danych, przykładów i pogłębionych analiz. W tej sytuacji absurdalne byłoby dokonywanie szczegółowej analizy tak lakonicznego dokumentu. Można tylko przyjrzeć się bliżej nadziejom i zagrożeniom, jakie mogą z niego wynikać.
Zagrożenie pierwsze: absolutyzacja bezpieczeństwa
Głównym zagrożeniem strategii wydaje się być absolutystycznie i bardzo szeroko pojmowany prymat bezpieczeństwa w polityce migracyjnej. O ile nie ulega żadnej wątpliwości, że zapewnienie bezpieczeństwa jest podstawowym obowiązkiem państwa i również polityka migracyjna nie może spełnić swojej roli bez jego zagwarantowania, o tyle w strategii nacisk na bezpieczeństwo jest tak silny, że może rodzić ryzyko ograniczenia migracji i, w efekcie, jej pozytywnych skutków. Migracje są zjawiskiem kompleksowym, wymagającym kompleksowego podejścia od ustawodawcy – stworzenie polityki jednowektorowej, nastawionej tylko na bezpieczeństwo doprowadzi do szkód gospodarczych i ograniczenia dobrobytu.
Strategia w swoim pierwszym punkcie przyjmuje „nadrzędny priorytet bezpieczeństwa”. Już obecnie sprawy migracji podlegają Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach działu administracji rządowej „sprawy wewnętrzne”. Od lat organizacje zajmujące się migracjami zwracają uwagę na niedostosowanie tego przyporządkowania do rzeczywistego charakteru migracji, będących w pierwszej kolejności sprawą rynku pracy. W strategii nie tylko nie dostrzeżono tego problemu, ale też zabrnięto jeszcze dalej. Niepokojące jest również odwoływanie się w kilku miejscach strategii do „niepewności” jako miary bezpieczeństwa. Jest to kryterium subiektywne, mogące posłużyć za furtkę do kształtowania polityki migracyjnej pod potrzeby wyborcze i związane raczej z popularnością polityczną niż dobrem wspólnym.
Zagrożenie drugie: pogłębienie problemów demograficznych
Strategia zawiera niepokojące założenie, zgodnie z którym „konsekwencjom zmian demograficznych i społecznych na rynku pracy nie należy przeciwdziałać instrumentami polityki imigracyjnej”. Zgodnie z prognozami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ludność Polski skurczy się do 32,5 mln osób w 2060 roku, a w 2080 roku wynosić będzie już tylko 28,5 mln osób. W 2060 roku na 100 osób w wieku produkcyjnym przypadać ma 105 osób w wieku nieprodukcyjnym. Migracja może stanowić czynnik przeciwdziałający niekorzystnym skutkom kurczenia się populacji, które z kolei przełożą się na problemy z wysokością emerytur i ubóstwem emerytalnym.
Migracje jednocześnie przyczyniają się do wzrostu produktu krajowego brutto. Gdyby nie imigracja po 2015 roku, polski PKB byłby w 2023 roku niższy o 2,3%. W 2050 roku brak imigracji oznaczałby PKB niższy o 12,5%. Polska bez migrantów będzie krajem biedniejszym, jednak rządowa strategia zdaje się tego problemu nie zauważać.
Zagrożenie trzecie: protekcjonizm na rynku pracy
Strategia migracyjna zauważa problem spadku konkurencyjności polskiej gospodarki, związany z niedoborem rąk do pracy w zawodach deficytowych, zdaje się jednak nie zauważać, że przypływ migrantów również poza tym obszarem przyczynia się do większej konkurencji i w efekcie do wzrostu dobrobytu konsumenta. Autorzy odnoszą się do problemów, jakie wynikły w krajach Europy Zachodniej z masowego napływu migrantów (nie ilustrując ich ani przykładami, ani danymi), pomijając pozytywny wpływ imigracji na wzrost gospodarczy.
Strategia zakłada utrzymanie procedury oświadczeniowej, jedocześnie jednak deklaruje, że dostęp cudzoziemców do polskiego rynku pracy w specjalnej procedurze będzie uzależniony od: 1) posiadania obywatelstwa kraju OECD lub państwa, z którym Polska podpisaną ma umowę o readmisji; 2) unikalnych zdolności migranta lub braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na krajowym rynku pracy; 3) otrzymania wynagrodzenia porównywalnego z pracownikami polskimi; 4) realizacji przez pracodawcę strategicznych przedsięwzięć z punktu widzenia gospodarki lub obronności państwa. Wywnioskować można zatem, że utrzymana zostanie archaiczna i przedłużająca procedury instytucja testu rynku pracy. Wspomnienie o „strategicznych przedsięwzięciach” zdaje się wskazywać na dalsze zaostrzenie dostępu do polskiego rynku pracy, w dodatku oparte o wysoce arbitralne i w przeszłości nadużywane kryteria (wystarczy wspomnieć na uzasadnianie państwowej własności spółek rzekomą „strategicznością”). Co więcej, może to prowadzić do dyskryminacji prywatnych pracodawców, jako że przedsięwzięcia uznawane przez polityków za strategiczne zazwyczaj realizowane są z udziałem podmiotów państwowych.
Niejasny pozostaje „nowy model dopuszczania cudzoziemców do polskiego rynku pracy oparty na modelu punktowym”, jedynie wspomniany w Strategii. Przy rozwiązaniach tego typu występuje nieuchronne zagrożenie „zgubnej pychy rozumu” urzędników, którzy odgórnie określają, jacy pracownicy są potrzebni. Dobrze byłoby, gdyby rząd zwrócił uwagę np. na krytyczne oceny systemu funkcjonującego w Australii (będącego, jak się zdaje, inspirację dla tego pomysłu), który to system w praktyce funkcjonowania mocno odbiega od przedstawianych czasem w Europie optymistycznych ocen australijskiego modelu.
Nadzieja pierwsza: usprawnienie procedur administracyjnych
Od lat czołowym problemem polskiego prawa migracyjnego jest przewlekłość postępowań pobytowych prowadzonych przez wojewodów. W tej sprawie w 2019 roku alarmowała Najwyższa Izba Kontroli, jednak w następnych latach problem tylko się pogłębił. Średni czas trwania postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w latach 2020–2021 w najgorszych pod tym względem urzędach wojewódzkich przekraczał 500 dni, podobnie źle wyglądały postępowania odwoławcze przed Prezesem Urzędu ds. Cudzoziemców. Taki stan rzeczy tworzy istotną niepewność dla imigrantów, uniemożliwiając im podjęcie zatrudnienia.
Bez uzupełniania braków kadrowych i usprawnienia procedur żadna polityka migracyjna nie odniesie długofalowego sukcesu. Przykładowo obecnie, mimo teoretycznie dość liberalnych przesłanek uzyskania obywatelstwa, wskaźnik naturalizacji w Polsce znajduje się poniżej unijnej średniej, a jedną z głównych przyczyn tego stanu rzeczy są praktyczne problemy z udokumentowaniem nieprzerwanego pobytu i dochodu w sytuacji wielomiesięcznych opóźnień w oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosków pobytowych.
Strategia w tym zakresie mówi o daleko idącej cyfryzacji procesów legalizacji pobytu oraz zapobieganiu rotacji pracowników w urzędach wojewódzkich i Urzędzie ds. Cudzoziemców, co stanowi nadzieję na ich usprawnienie. Szansą na usprawnienie procedur jest również decentralizacja polityki migracyjnej, w Strategii zaznaczona jedynie bardzo lakonicznie poprzez wspomnienie o zasadzie subsydiarności. Rządzący powinni skorzystać z możliwości decentralizacji polityki migracyjnej jak najszerzej, reformy w tym kierunku pozostawałyby w zgodzie z konstytucyjną zasadą decentralizacji i pozwoliłyby odciążyć administrację rządową.
Nadzieja druga: zawody deficytowe i zawody regulowane
Pod względem liczby zawodów regulowanych Polska należy do niechlubnej czołówki w Unii Europejskiej. Jest ich u nas aż 352. Zarówno w przeszłości, jak i obecnie cudzoziemcy spotykają się z obiektywnymi przeszkodami prawnymi uniemożliwiającymi lub znacząco utrudniającymi im podjęcie pracy w zawodach regulowanych, w tym jako urzędnicy, nauczyciele, strażacy czy strażnicy miejscy. Absurdalna sytuacja dotyczy zawodów deficytowych, czyli takich w których brakuje rąk do pracy, a mimo to obowiązujące przepisy utrudniają zatrudnienie w nich cudzoziemców.
W rządowej Strategii możemy przeczytać o „umożliwieniu wykorzystywania obecnego systemu określania zawodów nadwyżkowych i deficytowych (monitorowanie rynku pracy) dla realizacji polityki migracyjnej” i potraktowaniu priorytetowo wydawania zezwoleń na pracę w zawodach deficytowych. Zawody długotrwale deficytowe mają wręcz otrzymać specjalne regulacje, co jednak wydaje się odnosić raczej do „inwestycji o strategicznym znaczeniu” i należy patrzeć na ten konkretny fragment raczej jak na zagrożenie (o czym wyżej). Choć nie pada tu wprost stwierdzenie o zawodach regulowanych, są to zbiory częściowo pokrywające się. Wzmianka o zawodach deficytowych może przyczynić się do debaty na ten temat i dostrzeżenia problemu. Należy mieć nadzieję, że dzięki obecności zagadnienia w debacie publicznej rząd zauważy problem i dokona liberalizacji wymogów dopuszczenia do zawodów regulowanych, nie zaś do specyficznych preferencji dla „strategicznych inwestycji”.
Nadzieja trzecia: integracja cudzoziemców
Kluczowa dla długofalowego sukcesu polityki migracyjnej jest integracja cudzoziemców. Zintegrowani ze społeczeństwem przyjmującym i aktywni na rynku pracy migranci nie tylko przyczyniają się do wzrostu zamożności kraju przyjmującego, ale też zwiększają akceptację dla migracji dzięki bezpośrednim kontaktom z ludnością kraju przyjmującego.
Strategia migracyjna rządu zauważa tę zależność i odnosi się, choć lakonicznie, do kluczowych aspektów integracji: znajomości języka, aktywności na rynku pracy, partycypacji migrantów w systemie edukacji. Jednocześnie dobrze, że zauważany jest problem niemożności integracji części migrantów z liberalnymi i demokratycznymi społeczeństwami, co staje się jednym z głównych problemów państw Zachodu. Truizmem jest stwierdzenie, że porażka państwa w tym obszarze przyczyni się również do radykalizacji populacji kraju przyjmującego i wzrostu popularności partii populistycznych, co z kolei przełoży się na mniejszą stabilność systemu politycznego i utrudni przeprowadzanie reform. Problemowi temu można przeciwdziałać np. poprzez preferencje co do krajów pochodzenia migrantów.
Integrację cudzoziemców trudno będzie jednak osiągnąć bez sprawnego włączenia ich w rynek pracy. Kraje o największych sukcesach w zakresie integracji migrantów, takie jak Stany Zjednoczone, Australia czy Kanada cechują się jednocześnie liberalnymi zasadami rynku pracy i niskimi barierami wejścia do zawodów. Dlatego tak ważne są omawiane wyżej sprawne procedury administracyjne, dostęp do zawodów regulowanych, ale również np. łatwość zakładania w Polsce działalności gospodarczej przez cudzoziemców, których duża część nadal spotyka się z problemami, a strategia migracyjna nie zakłada poprawy w tym zakresie.
Zakończenie
Strategia migracyjna powinna zwiększać pewność prawa i wyraźnie zaznaczać priorytety ustawodawcy, jak i przesłanki i analizy, na których są one oparte. Niestety uchwalona strategia jest tak lakonicznym dokumentem, że trudno podjąć dyskusję na jego temat. Sprawia ona wrażenie tekstu napisanego z uwagi na bieżące potrzeby polityczne.
Kontakt do autora:
Piotr Oliński, analityk prawny FOR
[email protected]