W Polsce bieżący rok był kolejnym, który obfitował w wybory. Oprócz głosowania na kandydatów do Parlamentu Europejskiego, obywatele wzięli też udział w wyborach samorządowych, mając wpływ na to, kto będzie rządził ich wsią, gminą, miastem, powiatem czy województwem. Szczególnie interesująca była jak zwykle rozgrywka w stolicach województw, gdzie wielu dotychczasowych włodarzy ponownie zostało prezydentami miast, jak np. w Warszawie, Gdańsku, Poznaniu czy Wrocławiu. Niemniej, w Toruniu, Krakowie czy Kielcach włodarzami zostały nowe osoby.
Miasta wojewódzkie ogniskują życie regionów, oferując ich mieszkańcom lepsze perspektywy kariery zawodowej, edukację czy możliwość rozwoju własnego biznesu. To właśnie obserwacja funkcjonowania osiemnastu stolic województw dała asumpt do publikacji pierwszej edycji Indeksu Władz Lokalnych (IWL) – polskiej adaptacji nagradzanego Municipality Performance Index, przygotowanego ponad dekadę temu przez Lithuanian Free Market Institute. Pierwsza edycja ocenia miasta wojewódzkie za 2023 rok, czyli ostatni, za który opublikowano pełne dane.
Miasta z liberalnej perspektywy
W ramach IWL ocenialiśmy, z liberalnego punktu widzenia, najistotniejsze obszary działalności stolic województw, które mają wpływ na codzienne funkcjonowanie ich mieszkańców i biznesu. Liberalna perspektywa każe przyjąć, że władze każdego z badanych miast powinny dążyć do oszczędnego, a zarazem skutecznego dysponowania przekazywanymi im zasobami. Miasto funkcjonujące według takich zasad oddaje mieszkańcom swobodę decydowania o sobie, a także zapewnia, w niezbędnych granicach, podstawowe usługi publiczne. Tym samym motywuje obywateli do bogacenia się i sprzyja napływowi kapitału – co przekłada się na rozwój samego miasta i poprawę życia jego mieszkańców.
W celu jak najdokładniejszego zbadania poszczególnych stolic województw przygotowaliśmy 43 wskaźniki, pogrupowane w 10 kategorii – a te z kolei w trzy subindeksy, obejmujące:
- zasady dobrego rządzenia (good governance) – w którym zwracaliśmy uwagę na to czy miasta starają się prowadzić zbilansowaną gospodarkę finansową, rozsądnie korzystają z dostępnych zasobów i przestrzegają procedur;
- warunki do inwestowania – obejmujące m.in. kwestie lokalnych obciążeń podatkowych czy otwartości miasta na przedsiębiorców;
- warunki dla mieszkańców – w ramach których zwracaliśmy uwagę na gospodarność usług publicznych, jakość transportu czy zdrowie publiczne.
Wzięliśmy także pod uwagę specyfikę polskich warunków ustrojowych, w tym podział kompetencji między władzę centralną a lokalną, a także uwzględniliśmy bieżące wyzwania stojące przed miastami – w tym m.in. kwestie mieszkalnictwa i transportu. Staraliśmy się też unikać kryteriów podlegających wartościowaniu.
Jak zbieraliśmy dane
Wszystko to składa się na bazę licząca ponad 2651 obserwacji pogrupowanych ostatecznie w 774 wartości i nawiązujące do litewskiego pierwowzoru kategorie: budżet (4 wskaźniki), zarządzanie zasobami miasta (3), administracja i zarządzanie zasobami ludzkimi (3), swoboda gospodarowania (5), podatki i opłaty lokalne (3), usługi publiczne, bezpieczeństwo i porządek publiczny (5), transport (5), edukacja (5), zdrowie publiczne (5) oraz pomoc społeczna (5). Kategorie te stanowią z kolei składowe wcześniej wspomnianych subindeksów.
Zarówno kategoriom, jak i subindeksom nadano wagi odpowiadające Municipality Performance Index i jego adaptacjom przygotowanym dla innych państw. Istotną różnicą w stosunku do litewskiego odpowiednika IWL jest sposób porównywania danych. Zrezygnowaliśmy ze skali relatywnej (tj. zmiany wartości rok do roku) na rzecz zestawienia wartości absolutnych poszczególnych cech.
Sam proces tworzenia naszego Indeksu polegał w pierwszej kolejności na zrelatywizowaniu surowych danych, dzięki czemu możliwe stało się ich porównanie między miastami. Z tego też powodu większość wskaźników zostało wyrażonych w relacji m.in. do liczby mieszkańców (w tym w zależności od wieku), części powierzchni miasta czy danych budżetowych.
W następnym kroku tak przygotowane dane poddaliśmy normalizacji do przedziału [0;1], a następnie przetworzyliśmy według przygotowanego wcześniej wzoru. Następnie dane zostały pogrupowane we wskaźniki tematyczne, przyjmując średnią liczbę punktów dla danej kategorii. Wreszcie, poszczególnym subindeksom zostały przypisane odrębne wagi (nawiązujące do metodologii pierwowzoru), choć w ogólnych wynikach punktacje w poszczególnych kategoriach tematycznych, subindeksach i indeksie zostały wyrażone przy zastosowaniu skali właściwej danemu poziomowi zagregowania danych. W efekcie każde miasto mogło uzyskać maksymalnie 100 pkt. Większy wynik punktowy przekładał się na wyższą pozycję w ostatecznym rankingu.
Niestety nie zawsze byliśmy w stanie uzyskać wszystkie wymagane dane. W takim przypadku byliśmy zmuszeni samodzielnie zaraportować wartość 0. Co więcej, ze względu na nieporównywalność danych musieliśmy zrezygnować z części wskaźników opisujących m.in. zamówienia publiczne, powierzanie zadań organizacjom pozarządowym czy udział miasta w spółkach prawa handlowego. Liczymy, że w kolejnych edycjach uda nam się pozyskać dane dające się porównać.
Uzyskane wyniki nie napawają optymizmem. Osiemnaście badanych miast wojewódzkich osiągnęło średni wynik 46,08 na 100 punktów. Pokazuje to, jak wiele przed miastami jest jeszcze do zrobienia w kierunku poprawy funkcji gwarantujących z jednej strony sprawne zarządzanie, a z drugiej przyjazne warunki dla mieszkańców i biznesu.
Miasta osiągały najlepsze wyniki w kategorii administracja i zarządzanie zasobami ludzkimi. Warunki dla mieszkańców były (średnio) drugim najlepszym obszarem działalności badanych stolic województw. Z kolei kategorią z najniższą średnią punktacją była swoboda gospodarowania. Tym samym stolice nie wykorzystują jeszcze swojego potencjału, gdy chodzi o poprawę atrakcyjności inwestycyjnej, czy szerzej, ich ogólny rozwój miasta.
Podium dla Rzeszowa, Warszawy i Gdańska
Zwycięzcą pierwszej edycji IWL został Rzeszów, który uzyskał wynik 59,65 pkt. Drugie miejsce zajęła stolica Polski. Warszawa zdobyła 56,86 pkt. Podium zamknął Gdańsk z 54,5 pkt.
Z kolei ostatnie trzy miejsca to odpowiednio: Bydgoszcz – ze średnim wynikiem 40,16 pkt., Toruń z 39,35 pkt. i Gorzów Wielkopolski z 37,07 pkt. Co interesujące, żadne z miast, które uplasowało się na końcu stawki nie osiągnęło najgorszego średniego wyniku w poszczególnych subindeksach. Z kolei zwycięski Rzeszów okazał się być najlepszy w dwóch z nich, jednocześnie zajmując 13 miejsce w subindeksie „dobre rządzenie”.
Wydaje się, że liczba mieszkańców nie miała specjalnego przełożenia na wyniki osiągane przez miasta. Spośród 10 najludniejszych miast w Polsce, 5 znalazło się w górnej połowie tabeli IWL, pozostałe 5 zaś w dolnej. Podobnie ma się sytuacja przy wzięciu pod uwagę kryterium zajmowanej powierzchni.
Pokazuje to, że żadne z badanych miast nie jest predestynowane do znalezienia się w górnej albo dolnej części IWL, jedynie ze względu na jego wielkość. Tym decydującym czynnikiem są polityki publiczne powadzone przez miasta oraz praktyka rządzenia przez ich włodarzy. Z tego też powodu mamy nadzieję, że IWL przyczyni się do poprawy ich jakości tych polityk i zwiększenia transparentności, jednocześnie dając w przyszłości możliwość rzetelnej ocenę tego, czy miastom udało się osiągnąć progres w badanych obszarach. W szczególności dotyczy to tych stolic województw, w których doszło do zmiany władzy po ostatnich wyborach samorządowych.
Treść publikacji znajduje się w pliku do pobrania poniżej.
Dane wykorzystane w Indeksie Władz Lokalnych
Autorzy:
Patryk Wachowiec, członek zarządu i analityk prawny FOR
Eryk Ziędalski, młodszy analityk prawny