W ostatnią niedzielę, 28 sierpnia 2022 roku, cztery europejskie organizacje sędziów skierowały do Sądu UE (jednego z organów TSUE) skargę na nieważność decyzji Rady zatwierdzającą polski KPO.
Skarżący – Stowarzyszenie Europejskich Sędziów Administracyjnych (AEAJ), Europejskie Stowarzyszenie Sędziów (EAJ), fundacja Rechters voor Rechters i Europejscy Sędziowie dla Demokracji i Wolności (MEDEL) – domagają się w szczególności unieważnienia trzech kamieni milowych, załączonych do KPO, które dotyczą zmian w polskim sądownictwie.
Przypomnijmy: 1 czerwca 2022 roku Komisja Europejska wydała pozytywną ocenę polskiego KPO i skierowała do Rady (ministrów finansów państw członkowskich UE) wniosek o jego zatwierdzenie. Decyzja Rady zapadła 17 czerwca 2022 roku i od tego momentu Polska uzyskała dostęp do ok. 36 mld euro z unijnego Funduszu Odbudowy. To właśnie decyzja Rady jest przedmiotem skargi organizacji sędziowskich.
W załączniku do decyzji zamieszczono wykaz reform i inwestycji przyjętych przez rząd w ramach KPO. Przedsięwzięcia te powiązano z poszczególnymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi, które podzielono na dziewięć transz wypłat – odpowiednio z przysługującej Polsce puli bezzwrotnej pomocy i nisko oprocentowanych pożyczek.
Trzy przypisane do pierwszej transzy kamienie milowe dotyczą zmian w systemie dyscyplinarnym sędziów. O ich treści oraz o tym, czy wypełnia je ostatnia nowelizacja ustawie o Sądzie Najwyższym pisaliśmy w jednym z ostatnich komunikatów FOR. Krok, na jaki zdecydowały się organizacje sędziowskie, nie dotyczy jednak w żadnej mierze polskich przepisów, lecz tego, czy akceptacja sądowych kamieni milowych przez Radę zapadła w zgodzie z prawem unijnym.
Decyzja Rady obarczona licznymi błędami
Na ten moment nie mamy dostępu do treści skargi złożonej do Sądu UE. Dotarliśmy jednak do osób blisko związanych z całym przedsięwzięciem. Wprawdzie streszczenie wniosku skarżących pojawi się na stronach TSUE i w unijnym dzienniku urzędowym w ciągu kilku tygodni, jednak już dziś znamy zasadnicze argumenty za stwierdzeniem nieważności kamieni milowych.
Po pierwsze, Rada naruszyła m.in. art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i wyrażoną w nim wartość rządów prawa, ponieważ nie dostosowała się do niedawnych orzeczeń TSUE dotyczących systemu dyscyplinarnego wobec polskich sędziów. Skarżący argumentują, że zgoda na to, aby sędziowie, których dotyczą decyzje zlikwidowanej Izby Dyscyplinarnej, samodzielnie wnioskowali o ponowne rozpoznanie ich spraw, jest nie do pogodzenia z ustaleniami TSUE. W szczególności, skoro Izba Dyscyplinarna nie spełniała unijnych wymogów „sądu”, to sędziowie objęci sankcjami nałożonymi przez ten organ powinni być automatycznie przywróceni do orzekania – bez konieczności wszczynania odrębnych postępowań, których wynik jest zresztą niepewny, przez co nie ma gwarancji, że ci sędziowie rzeczywiście wrócą do pracy. Zasadniczy argument dotyczy właśnie uznania mocy wiążącej decyzji Izby Dyscyplinarnej, chociaż na gruncie prawa unijnego zakwestionowano jej niezależność i skład.
Po drugie, w ocenie skarżących zbyt wąski zakres sądowych kamieni milowych nie zapewni skutecznej ochrony środków unijnych przekazanych Polsce, co wynika zarówno z przepisów dotyczących Funduszu Odbudowy, jak i z generalnych zasad prowadzenia finansów unijnych, o których mowa w traktatach. Rada zaakceptowała kamienie milowe, pomimo świadomości, że polski Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją RP podstawowe zasady unijnego porządku prawnego. Jak utrzymują, w państwie członkowskim, w którym na poziomie konstytucyjnym brakuje gwarancji poszanowania prawa unijnego, nie jest możliwa rzeczywista ochrona finansów unijnych.
Po trzecie, skarżący zarzucają Radzie naruszenie przepisów dotyczących kryteriów oceny KPO. Rada miała zatwierdzić polski dokument i załączone do niego sądowe kamienie milowe, mimo że propozycja rządu nie stanowi spójnej odpowiedzi na wyzwania i rekomendacje wynikające m.in. z Semestru Europejskiego („poprawa klimatu inwestycyjnego w szczególności przez ochronę niezależności sądów”), nie zapewnia skutecznych procedur audytu i kontroli wydatkowania środków z Funduszu Odbudowy ani nie przyczynia się do poprawy mechanizmów walki z korupcją czy ograniczenia konfliktu interesów. W ocenie skarżących decyzja Rady nie zawiera także przekonującego uzasadnienia, a miejscami jest ono wewnętrznie sprzeczne – co w przypadku państwa, które narusza zasady praworządności winno wymagać od Rady bardziej skrupulatnego podejścia.
Problematyczna dopuszczalność
Największe wyzwanie dla skarżących stanowi jednak nie tyle uzasadnienie wniosku, ile wykazanie dopuszczalności skargi. Artykuł 263 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) pozwala wprawdzie na zaskarżenie każdego aktu wydanego przez instytucje unijne, jednak w przypadku, gdy nie jest on skierowany wprost do skarżących (adresatem decyzji Rady jest Rzeczpospolita Polska), muszą oni spełnić dodatkowe kryteria, aby ich pismo mogło być rozpoznane przez Sąd UE. Takim wymogiem jest bezpośredni i indywidualny interes w zaskarżeniu aktu (direct and individual concern).
Stowarzyszenia sędziowskie utrzymują, że zarówno indywidualnie, jak i za sprawą członkostwa polskich sędziów i organizacji sędziowskich, mają one interes w zaskarżeniu decyzji Rady. Dotyczyć ma ona konkretnych sędziów (zawieszonych decyzjami Izby Dyscyplinarnej) i wpływać wprost na zdolność skarżących do skutecznego realizowania ich celów, takich jak ochrona niezależności sądownictwa. Argumentują, że w sprawach, w których dochodzi do naruszeń państwa prawa, Sąd UE powinien być bardziej elastyczny przy ocenie interesu prawnego – przy czym takie sprawy będą rozstrzygane stosunkowo rzadko, zatem ryzyko dla masowego inicjowania spraw przeciwko instytucjom UE z powodu naruszenia praworządności będzie relatywnie niskie.
Sprawa bez precedensu
Skarga czterech organizacji sędziowskich na decyzję Rady o zatwierdzeniu polskiego KPO jest bez wątpienia krokiem bez precedensu. W całym przedsięwzięciu nie chodzi jednak o zablokowanie polskim obywatelom i firmom dostępu do środków z Funduszu Odbudowy, lecz o pryncypialne trzymanie się fundamentów prawa unijnego. Rada i Komisja nie mogą bowiem wybierać z orzeczeń TSUE tylko tych fragmentów, które wydają im się politycznie atrakcyjne, przez co łatwiej będzie im realizować poszczególne polityki. Przeciwnie: instytucje powinny stosować prawo unijne w całości – szczególnie w okolicznościach, w których w części państw członkowskich obserwujemy wyraźny regres rządów prawa, na co zwracają uwagę europejskie sądy.
Najbliższe miesiące powinny pokazać, czy inicjatywa stowarzyszeń sędziowskich będzie skuteczna. Jak wspomniano, zasadniczy problem dotyczy formalnych podstaw do wniesienia skargi i wykazania interesu prawnego. Jeśli Sąd UE uzna, że w sprawach dotyczących poszanowania podstawowych wartości – takich, jak rządy prawa, których erozja wpływa na sytuację każdego obywatela UE – należy opowiedzieć się z bardziej elastycznym podejściem, uznając jednocześnie, że tylko poważne naruszenia tych wartości powinny mieć swój finał przed sądami unijnymi, będzie to bez wątpienia przełomowe wydarzenie i wyraźny sygnał dla instytucji UE, że praworządność nie może być przedmiotem bieżących negocjacji politycznych. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której w postępowaniach przed TSUE (jak np. w sprawie dotyczącej mechanizmu „pieniądze za praworządność”) Komisja i Rada działają pryncypialnie, argumentując wyraźnie za poszanowaniem praworządności, kiedy ledwie kilka miesięcy później wybiórczo stosują standardy ustanowione przez sąd w Luksemburgu.
Oczekiwać należy, że do sprawy przystąpią pozostałe instytucje unijne i inne państwa członkowskie, co podkreśli jeszcze bardziej ponadnarodowy aspekt ochrony rządów prawa. W przypadku uznania dopuszczalności skargi możemy spodziewać się kolejnej precedensowej – z punktu widzenia integracji europejskiej – sprawy, w której swój niechlubny, choć nie bezpośredni wkład mają polskie władze.
Kontakt do autora:
Patryk Wachowiec, analityk prawny FOR
[email protected]