Forum Obywatelskiego Rozwoju prezentuje czwarty z serii raportów na temat kryzysu praworządności w Polsce. Ostatnia część dotyczy wychodzenia z tego kryzysu i odwracania zmian wprowadzonych przez rządzących w najważniejszych instytucjach wymiaru sprawiedliwości od końca 2015 roku. W raporcie wskazujemy również kluczowe obszary, w których konieczne będą reformy w przyszłości.
Wstęp:
Szkodliwe zmiany wprowadzane w polskim sądownictwie od końca 2015 roku, nazywane „kryzysem praworządności”, są dobrze określone i udokumentowane w źródłach krajowych i międzynarodowych. Celowe działania większości rządzącej doprowadziły do stopniowego przejmowania kolejnych instytucji wymiaru sprawiedliwości przez partyjnych nominatów, w tym Trybunału Konstytucyjnego (2016), Krajowej Rady Sądownictwa (2018), a także w znacznej części Sądu Najwyższego (2019-2020). Wszystkie te zmiany podważają niezawisłość sędziowską, która jest niezbędna w państwie prawa dla ochrony innych kluczowych zasad, tj. podziału władz, równości wobec prawa, prawa do uczciwego procesu, pewności prawa i zakazu arbitralności władzy.
Naruszenia te nie mogą być tolerowane w demokratycznym społeczeństwie. Z jednej strony, stwarzają poważne zagrożenie dla praw człowieka i samej demokracji, skutkując stopniową erozją praw i wolności jednostki oraz jej zdolności do prawnego przeciwdziałania ustanowieniu państwa de facto jednopartyjnego. Z drugiej strony, praworządność jest warunkiem koniecznym dla innych ważnych reform instytucjonalnych, przede wszystkim w obszarze sądownictwa, których oczekuje polskie społeczeństwo. Z tego powodu tak istotne jest jak najszybsze zakończenie kryzysu praworządności, gdy tylko pojawią się sprzyjające ku temu okoliczności.
Przywracanie praworządności nie będzie jednak zadaniem łatwym, zarówno od strony prawnej, jak i praktycznej. Ograniczenie się jedynie do uchylenia wszystkich niepożądanych zmian prawnych wprowadzonych w celu podważenia rządów prawa nie będzie wystarczające i w sposób niezamierzony samo w sobie może stworzyć kolejne zagrożenia dla praworządności. Co więcej, instytucje już przejęte przez partię rządzącą mogą reagować na próby podważenia ich statusu, chociażby uznając nowe prawo za niekonstytucyjne czy dalszą działalność orzeczniczą. Problematyczna również byłaby próba zmiany Konstytucji i ustanowienia od zera nowych instytucji, gdyż wymaga to kwalifikowanej większości dwóch trzecich głosów w Sejmie oraz zatwierdzenia przez Senat (w niektórych przypadkach również przeprowadzenia referendum). Poza tym, niezapewnienie prawa do sądu i możliwości zakwestionowania nowych przepisów przez osoby, które skorzystały na zmianach wprowadzonych przez PiS, jak np. osób nominowanych do sądów przez nową KRS, byłoby również sprzeczne z zasadami praworządności.
Poza kwestiami proceduralnymi, ze względu na działalność upolitycznionych instytucji, kluczową rolę w procesie przywracania rządów prawa odgrywa również czas. Im dłużej będą one funkcjonować, tym bardziej na znaczeniu zyskiwać będzie argument dotyczący pewności prawa i pozostawienia obecnej sytuacji „taka, jak jest”. Próba kwestionowania tysięcy orzeczeń nielegalnie działających sądów lata po ich powołaniu naruszałoby ochronę interesów jednostek, których sprawy zostały przez takie sądy rozstrzygnięte.
Wobec tego konieczne jest, by proces przywracania rządów prawa był oparty o szereg zasad, które pomogą uniknąć wątpliwości co do zasadności tego procesu. Są to między innymi:
- legalność: każdy środek przewidziany w celu zakończenia kryzysu praworządności musi być zgodny z Konstytucją oraz zobowiązaniami międzynarodowymi Polski, wliczając w to zobowiązania wynikające z prawa Unii Europejskiej oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka;
- poszanowanie praw człowieka: przywrócenia rządów prawa nie powinno się traktować jako okazji do odwetu przeciwko dotychczasowej większości rządzącej i tym, którzy na kryzysie skorzystali; muszą oni mieć prawo do zaskarżania wszelkich podjętych środków do niezależnych sądów;
- proporcjonalność: każdy krok podjęty w celu przezwyciężenia kryzysu musi być ograniczony do działań niezbędnych z punktu widzenia celów całego procesu;
- brak powrotu do status quo ante: przywrócenie rządów prawa nie oznacza powrotu do poprzednich praw i praktyk; instytucje wymagają stałej poprawy, zwłaszcza, że słabości w organizacji i funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości zostały jasno zidentyfikowane i opisane jeszcze przed kryzysem;
- poparcie społeczne: jeśli obywatele nie zrozumieją powagi kryzysu i jego wpływu na ich prawa i wolności, trudno będzie zyskać aprobatę dla planu; konieczne są więc zakrojone na szeroką konsultacje społeczne zmian.
Polskie organizacje pozarządowe oraz opozycja przygotowały różne plany przezwyciężenia kryzysu. Odnoszą się one między innymi do nowej KRS i jej działalności polegającej na nominowaniu sędziów, czy sytuacji w Sądzie Najwyższym i Trybunale Konstytucyjnym. Ze względu jednak na ciągłe zmiany stanu prawnego nie jest łatwo nadążać z rekomendacjami. Co więcej, nie wszystkie z tych planów w pełni odpowiadają powyższym zasadom i powinny zostać do nich dostosowane, by mogły być traktowane jako użyteczne propozycje przywrócenia rządów prawa.
Jednym z celów raportu jest ocena wspomnianych planów pod kątem skutecznego powrotu do zasad praworządności. By to osiągnąć, po pierwsze ustalamy kryteria identyfikacji naruszeń praworządności i stosujemy je do ustaw i praktyk, które wprowadzano w życie od końca 2015 roku. Następnie omawiamy już dostępne plany i oceniamy je pod kątem wspomnianych kryteriów i skuteczności powrotu do rządów prawa. Przywrócenie praworządności będzie kompleksowym procesem, który musi zostać powiązany z reformą wymiaru sprawiedliwości, by poprawić funkcjonowanie sądownictwa. W drugiej części raportu omawiamy niektóre z krajowych i międzynarodowych badań i miar wskazujących na pogarszającą się jakość wymiaru sprawiedliwości od czasu „reform” Prawa i Sprawiedliwości. Wskazujemy również kluczowe obszary, w których konieczne będą reformy w przyszłości.
Raport podsumowuje serię publikacji o kryzysie praworządności w Polsce przygotowanych przez fundację Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR). W pierwszej części zaprezentowaliśmy najważniejsze zmiany w wymiarze sprawiedliwości przeprowadzane przez większość rządzącą od końca 2015 roku z perspektywy krajowej i porównań międzynarodowych. Część drugą poświęciliśmy międzynarodowym i europejskim reakcjom na kryzys praworządności. Część trzecia z kolei omawia wpływ pandemii COVID-19 na praworządność i system prawny w Polsce.
Ten, jak również poprzednie raporty – podobnie jak projekt Rule of Law in Poland – oparte są na przekonaniu, że przestrzeganie praworządności, tak w Polsce, jak i w innych państwach UE, jest istotne nie tylko dla ich obywateli, ale również dla przyszłości Unii Europejskiej jako wspólnoty państw o wysokiej jakości instytucji demokratycznych zapewniających ochronę praw człowieka.
Publikacja jest wspierana przez Fundację im. Friedricha Naumanna na Rzecz Wolności. Fundacja im. Friedricha Naumanna na Rzecz Wolności nie ponosi odpowiedzialności za treść tej publikacji lub sposoby jej wykorzystania. Poglądy wyrażone w niniejszym dokumencie są poglądami samego autora i niekoniecznie odzwierciedlają poglądy Fundacji im. Friedricha Naumanna na Rzecz Wolności.
Pełna treść raportu dostępna do pobrania poniżej.
Kontakt do autorów:
Patryk Wachowiec, analityk prawny FOR
[email protected]
Marek Tatała, wiceprezes zarządu FOR
[email protected]
Eliza Rutynowska, prawniczka FOR
[email protected]