Opublikowany w ubiegłą środę piąty już raport o stanie rządów prawa w Unii Europejskiej i państwach członkowskich budzi uzasadnione kontrowersje. Zarówno jego treść, jak i okoliczności ogłoszenia potwierdzają wykorzystywanie przez Komisję raportu i pozostałych narzędzi obrony praworządności do bieżących, politycznych celów. Tak „strażniczka traktatów” działać nie powinna.
W Brukseli lipiec to nie tylko sezon urlopowy i okres masowego wyjazdu unijnych urzędników. Od 2020 roku to także miesiąc ogłaszania przez Komisję Europejską raportu o stanie rządów prawa. Jego piątą edycję zaprezentowano w ostatnią środę.
Coroczne sprawozdanie reklamowane było od początku jako jeden z elementów pakietu na rzecz wzmocnienia praworządności w Unii Europejskiej i jej państwach członkowskich. Komisja skupia się w nim na kwestiach wymiaru sprawiedliwości, przeciwdziałania korupcji, pluralizmu i wolności mediów oraz na innych sprawach mających wpływ na podział władz. Od niedawna raport uzupełniają rekomendacje. Publikacji jest w sumie trzydzieści dwie: dotyczą one całej Unii, poszczególnych państw członkowskich oraz, od tego roku, również czterech krajów kandydujących.
Przyjrzyjmy się rozdziałowi dotyczącemu Polski. W poprzednich wydaniach Komisja słusznie alarmowała o naruszeniach prawa do sądu za sprawą zmian w Trybunale Konstytucyjnym, Krajowej Radzie Sądownictwa i Sądzie Najwyższym czy przyjęcia tzw. ustawy kagańcowej, przewidującej kary dla sędziów za kwestionowanie sposobu powołania innych sędziów. Problemy te objęte były także innymi narzędziami w arsenale Komisji, w tym procedurą z art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej i skargami do Trybunału Sprawiedliwości.
Tegoroczny raport odnotowuje progres m.in. w dziedzinie uniezależnienia prokuratury i mediów publicznych od polityków. Jeśli jednak chodzi o niezależność sądownictwa, w dokumencie próżno szukać jakichkolwiek rekomendacji. Komisja dość lakonicznie wspomina o obowiązku wykonania wyroków TSUE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – nie precyzując, o jakie konkretne działania chodzi – a zdecydowaną większość omówienia poświęca obietnicom rządu. Przypomnijmy, że Minister Sprawiedliwości zaprezentował w Brukseli „Plan działania”, zawierający harmonogram zmian ustawowych przywracających praworządność, a Minister Spraw Zagranicznych zapowiedział pełne wykonanie orzeczeń trybunału w Strasburgu w sprawach dotyczących Polski. Co ciekawe do dziś „Plan działania” znany jest jedynie urzędnikom unijnym – ani dysponująca nim Komisja, ani resort sprawiedliwości nie pokazali go opinii publicznej.
Wczytując się w raport, trudno nie odnieść wrażenia, że dla Komisji wystarczające były plany i zapowiedzi, a nie rozwiązanie problemów w sposób trwały. Przecież niedawne zakończenie procedury z art. 7 ust. 1 TUE nastąpiło nie z powodu braku zagrożeń dla rządów prawa w Polsce, lecz dlatego że (jak wskazuje traktat) nie istnieje już „wyraźne ryzyko poważnego naruszenia” tej wartości. Obniżenie napięcia to jednak jeszcze nie przywrócenie praworządności. Podobnie rzecz ma się z odblokowaniem środków na Krajowy Plan Odbudowy, o którym wspomniano w raporcie – sama Komisja potwierdzała, że nie jest to instrument obrony praworządności, a jedynie narzędzie reakcji na kryzys gospodarczy wywołany pandemią.
Chociaż od początku roku polskie władze podjęły pewne działania wyraźnie poprawiające klimat wokół sądownictwa, to nie sposób twierdzić, że wyeliminowano zagrożenia dla prawa do sądu. Nadal właściwie niemożliwe jest to, by ze składu sądu wyłączyć tzw. neo-sędziów. Zarazem nie podjęto żadnych znaczących decyzji wobec nieprawidłowości w Sądzie Najwyższym czy Trybunale Konstytucyjnym. Chociaż wyraźną deklarację poszanowania prawa europejskiego, wstrzymanie nowych konkursów przed upolitycznioną KRS czy umorzenie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów za treść ich orzeczeń bez wątpienia należy ocenić pozytywnie, to z punktu widzenia przywrócenia rządów prawa działania te mają jedynie charakter kosmetyczny. Nie da się rozwiązać problemów wywołanych zmianami ustawowymi decyzjami niższego szczebla. Niestety, Komisja nie pochyliła się nad tym w swoim raporcie – mając przecież świadomość, że naprawa rządów prawa i wykonanie orzeczeń TSUE wymagają przyjęcia nowych ustaw.
W innych fragmentach było jeszcze gorzej. Jak zauważył Krzysztof Izdebski z Fundacji Batorego, Komisja posłużyła się „wierutnym kłamstwem”, pisząc o planach zmian polityki antykorupcyjnej czy raportując o rzekomej standaryzacji oświadczeń majątkowych składanych przez osoby zajmujące eksponowane stanowiska publiczne. Nic takiego się nie stało.
Polski rozdział publikacji, przynajmniej z punktu widzenia kwestii kluczowych dla praworządności, jest więc, delikatnie mówiąc, niezgodny z rzeczywistością – a co istotniejsze, wybrzmiewa z niego myślenie życzeniowe, a nie chłodna analiza stanu rzeczy. Przykładowo, Komisja zauważa poprawę niezależności sądu dyscyplinarnego, gdy ledwie rok wcześniej podnosiła w postępowaniu przed TSUE, że Izba Odpowiedzialności Zawodowej (złożona w większości z neo-sędziów) nie jest sądem spełniającym unijne standardy. Podobnie, zakończono procedurę z art. 7 ust. 1 TUE w momencie, w którym w Trybunale Sprawiedliwości trwa postępowanie ws. polskiego TK – którego upolitycznienie było główną przyczyną wszczęcia tej procedury.
To nie wszystkie przewinienia, jakie można przypisać Komisji Europejskiej w związku z jej aktywnością na rzecz obrony rządów prawa. Badaczom tej instytucji od lat znane jest pojęcie „odpuszczania (forbearance), jakim określa się politykę Komisji sprowadzającą się do niekończących się dialogów z państwami nieprzestrzegającymi prawa unijnego zamiast korzystania z narzędzi stworzonych na tego typu sytuacje, jak przede wszystkim skargi do Trybunału Sprawiedliwości.
W efekcie niektóre rządy (w tym głównie Węgrzy) nauczyły się umiejętnie „lawirować” i przekonywać Komisję, że naprawiają wskazane przez nią uchybienia, jednocześnie utrzymując w mocy przepisy będące głównym źródłem problemu. Jest to szczególnie groźne w przypadkach naruszeń praworządności, które wpływają przekrojowo na cały system prawny i relacje danego państwa z pozostałymi partnerami z Unii Europejskiej. W rejestrze dostępnym na stronie Komisji można wyszukać postępowania trwające nawet ponad dekadę. Trudno uznać, by Komisja, świadoma istnienia naruszenia przez tak długi okres, nie była w stanie skutecznie zareagować przez 10 lat.
Inna sprawa to polityczne targi kierownictwa Komisji nad praworządnością – w czym szczególne zasługi ma gabinet Ursuli von der Leyen. W grudniu ubiegłego roku urzędnicy zdecydowali o odblokowaniu Węgrom dostępu do ponad 10 miliardów euro z funduszu spójności, uznając, że spełniają one kryteria wynikające z Karty Praw Podstawowych. Jak argumentuje Parlament Europejski, który zaskarżył Komisję do TSUE, jej decyzja nie znajduje uzasadnienia m.in. w świetle trwających ataków Budapesztu na mniejszości seksualne, migrantów i wolność akademicką. Zdaniem europosłów działanie to było podyktowana chęcią uzyskania poparcia Węgrów dla kolejnego pakietu pomocy Ukrainie. Nawet najbardziej szczodra intencja nie uzasadnia jednak zaniechania rozwiązania egzystencjalnego problemu dla całej Unii, jakim jest kryzys rządów prawa.
W podobnym duchu ocenić należy niedawną informację o planach przełożenia daty publikacji raportu o stanie praworządności. Jak pisały europejskie media, Komisja ma wiele zastrzeżeń do rządów prawa we Włoszech, jednak nie chce ich wyrażać publicznie, bo to mogłoby zaszkodzić poparciu ugrupowania Giorgi Meloni dla kandydatury Ursuli von der Leyen. Takie kunktatorstwo nie ma wiele wspólnego ze staniem na straży traktatów, czyli głównym zadaniem, jakie spoczywa na Komisji.
Wracając do raportu: rozdział dotyczący Rumunii skrytykowało główne stowarzyszenie sędziów z tego kraju. Jego zdaniem raport nie odzwierciedla obiektywnie stanu rządów prawa w Rumunii, co popiera licznymi wyrokami TSUE, opiniami Komisji Weneckiej czy listami organizacji pozarządowych, wzywającymi Komisję do zdecydowanych działań na rzecz niezależności sądów w tym państwie. W geście protestu stowarzyszenie zrezygnowało z uczestnictwa w konsultacjach nad kolejnymi edycjami raportu.
Raport krytykowany jest też przez specjalistów i przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Zarzuca się mu dyplomatyczny język i jednakowe traktowanie państw, które nie mają problemów z praworządnością, i tych, które klasyfikowane są jako ustroje nie w pełni demokratyczne. Brakuje jednoznacznych wytycznych, które byłyby uzupełnione o mierzalne wartości. Co z tego, że zdaniem Komisji państwa członkowskie uwzględniły ponad 2/3 z ubiegłorocznych zaleceń, skoro brakuje wyjaśnień, w jaki sposób zmierzono tę wartość, a jednocześnie rekomendacja rekomendacji nierówna? Organizacje pozarządowe krytykują również termin publikacji raportu – wakacje to okres, w którym trudno o zainteresowanie opinii publicznej. Wreszcie, raport jest jedynie podsumowaniem stanu rzeczy zaopatrzonym w mało precyzyjne zalecenia. Powiązanie go z innymi instrumentami w arsenale Komisji, w tym przede wszystkim postępowaniami ws. naruszenia obowiązków traktatowych (mogącymi prowadzić do skargi przed TSUE), sprawiłoby, że raport uzyskałby wreszcie „pazur” i istotne znaczenie dla obrony wartości.
Trudno jednak spodziewać się zdecydowanych zmian w podejściu Komisji do rządów prawa. Różnorodne interesy, w które uwikłały się kolejne kolegia komisarzy, oraz praktyka mało owocnych dialogów zamiast skutecznych skarg do TSUE nie zwiastują poprawy sytuacji. Jeszcze niedawno określano Komisję pogardliwie jako „brukselską biurokrację”. Obecnie biurokrację zastąpili czystej wody politycy. Tylko praworządności szkoda.
Publikacja dostępna do pobrania w pliku poniżej:
Kontakt do autora:
Patryk Wachowiec, członek zarządu i analityk prawny FOR
[email protected]