W ostatnich latach jakość tworzenia prawa w Polsce uległa znacznemu pogorszeniu. Praktyki takie, jak lekceważenie procedur, omijanie konsultacji społecznych, wykorzystywanie ścieżki poselskiej do projektów rządowych czy „wrzutki” w końcowym etapie procesu legislacyjnego, były stałym elementem politycznego krajobrazu, służącym szybkiemu wdrażaniu woli partii rządzącej, kosztem jakości i transparentności tworzenia prawa. O ile nie były to praktyki nowe, szczególnie od 2015 roku nabrały one wyraźnie na znaczeniu, co potwierdzają także dane empiryczne. Doprowadziło to do dalszej erozji zaufania obywateli do państwa – a co gorsza, podważyło zaufanie do procesów demokratycznych.
Ostatnie osiem lat to przede wszystkim odejście od tworzenia polityk publicznych opartych na dowodach (ang. evidence based policy making) – zarówno, gdy chodzi o formalną działalność ustawodawcy, jak i miękkie praktyki rządzących. Jednym z pierwszych działań była rezygnacja przez nowy rząd z tworzenia założeń projektów ustaw oraz możliwość pominięcia etapu konsultacji społecznych i zbierania opinii od innych organów państwa. Pozwalało to „ukrywać” rządowe projekty ustaw przed opinią publiczną i przedstawiać je na bardzo późnym etapie procesu legislacyjnego, niedługo przed skierowaniem ich do parlamentu.
Ostatnie dwie kadencje Sejmu to także wzrost praktyki przedstawiania propozycji rządowych jako projektów sygnowanych przez grupę posłów partii rządzącej – co umożliwiało omijanie wymogów rządowego procesu legislacyjnego. Taka praktyka nie tylko zacierała granicę między rządem a partią rządzącą, ale również umacniała przekonanie o możliwości swobodnego korzystania z zasobów państwa dla realizacji agendy politycznej. W końcu, co za różnica, czy ministerialni urzędnicy piszą projekt dla ministra, czy jego kolegów i koleżanek z Sejmu – przecież wszyscy reprezentują tę samą koalicję… Znamienne jest m.in. to, że niemal wszystkie projekty ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, w tym np. projekt o Krajowej Radzie Sądownictwa, były wnoszone przez grupy posłów.
Innym obserwowanym zjawiskiem było wykorzystywanie tzw. „wrzutek” poselskich i zgłaszanie kluczowych poprawek, niezwiązanych z przedmiotem projektów, na ostatnich etapach prac legislacyjnych. Jak stwierdzał swego czasu (jeszcze) legalny Trybunał Konstytucyjny, im bliżej do uchwalenia ustawy, tym węższy powinien być zakres tematyczny poprawek. Tymczasem, wesoła twórczość posłów potrafiła w ostatniej chwili zmienić całkowicie sens projektu lub wprowadzić do niego elementy kompletnie z nim niezwiązane – w obu przypadkach powodowało to wątpliwości, czy taka ustawa rzeczywiście przeszła wymagane przez Konstytucję pełne trzy czytania w parlamencie. W ostatniej kadencji głośno było o poprawce zgłoszonej przez posła partii rządzącej Adama Gawędę. Na posiedzeniu, połączonych Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Gospodarki i Rozwoju, na którym pracowano nad ustawą o ubezpieczeniach eksportowych zgłosił on niezwiązaną z przedmiotem ustawy poprawkę zaostrzającą prawo farmaceutyczne.
Politycy nadużywali również zaufania do projektów ustaw prezentowanych jako inicjatywy obywatelskie, które w rzeczywistości były promowane przez partię rządzącą. Taka praktyka miała na celu nadanie kontrowersyjnym projektom waloru „obywatelskości” i manipulowanie opinią publiczną. Dość powiedzieć o sztandarowych propozycjach Suwerennej (wcześniej Solidarnej) Polski, jak projekt ustawy „w obronie Chrześcijan” czy „w obronie lasów”, nachalnie promowane przez polityków tej partii rozsianych po ministerstwach.
Konsekwencją stosowania tych praktyk, szczególnie w ostatniej kadencji parlamentu (2019–2023), było radykalne skrócenie przeciętnego czasu uchwalania ustaw. Jak wyliczyliśmy, w porównaniu do poprzednich kadencji, okres ten skrócił się niemal trzykrotnie, osiągając czas krótszy niż 50 dni. Takie działanie wpłynęło negatywnie na jakość tworzonych ustaw, zwiększając ryzyko błędów legislacyjnych, niezamierzonych konsekwencji czy, przede wszystkim, wpływało negatywnie na legitymację tak uchwalonego prawa.
Tekst powstał w oparciu o Raport FOR: Polityka publiczna oparta na dowodach. Ocena Polski
Pełna treść publikacji znajduje się w pliku do pobrania poniżej.
Kontakt do autora:
Patryk Wachowiec, analityk prawny FOR
[email protected]