Forum Obywatelskiego Rozwoju

Centrum für Europäische Politik przeanalizowało plany utworzenia unii fiskalnej, opisane w raporcie „Completing Europe’s Economic and Monetary Union” z 2015 r., przygotowanym przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jean-Claude’a Junckera we współpracy z szefami: Rady Europejskiej – Donaldem Tuskiem, eurogrupy – Jeroenem Dijsselbloemem, Europejskiego Banku Centralnego – Mario Draghim oraz Parlamentu Europejskiego – Martinem Schulzem.

Po pierwsze, w raporcie Komisja Europejska zaproponowała ustanowienie Europejskiej Rady Fiskalnej, której działalność obejmowałaby kraje strefy euro. Decyzja w sprawie utworzenia Rady została już podjęta przez Komisję w październiku 2015 r. Rada będzie oceniać dotychczasowe wprowadzanie przez państwa europejskich zasad fiskalnych, a także wychodzić z propozycjami ulepszenia tych zasad. Ponadto ma ona oceniać obecny i szacowany przyszły stan finansów publicznych zarówno całej strefy euro, jak i poszczególnych jej państw, łącznie z sugerowaniem Komisji Europejskiej wszczęcia procedury nadmiernego deficytu. W tym zakresie istotna jest możliwość udzielania przez Radę rekomendacji ad hoc na polecenie szefa Komisji. Innym ważnym zadaniem Europejskiej Rady Fiskalnej będzie opracowywanie, we współpracy z krajowymi radami fiskalnymi, wspólnej interpretacji zasad fiskalnych dla całej strefy euro. Rada ma składać się z pięciu członków łącznie z przewodniczącym. Są oni powoływani przez szefa Komisji Europejskiej po konsultacjach z komisarzami ds. euro i dialogu społecznego oraz ds. spraw gospodarczych, finansowych, podatków i ceł, a także z narodowymi radami fiskalnymi, Europejskim Bankiem Centralnym i grupą roboczą strefy euro. Członkowie Europejskiej Rady Fiskalnej są formalnie osobami niezależnymi, niezwiązanymi instrukcjami.

Po drugie, jednym z elementów proponowanej w raporcie unii fiskalnej byłaby „funkcja stabilizacyjna” uruchamiana w sytuacji poważnych szoków makroekonomicznych w strefie euro. W celu ich przezwyciężenia uruchamiane byłyby środki z Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (EFIS), który wtedy umożliwiłby pogrążonym w recesji państwom strefy euro dostęp do „źródeł finansowania i projektów inwestycyjnych”. Obok EFIS, Komisja Europejska wspomina o możliwości wykorzystania także innych unijnych środków. Jak podkreśla UE, instrument ten „nie może prowadzić do zaistnienia stałych transferów między państwami czy też do transferowania środków tylko w jednym kierunku”. Komisja Europejska uważa, że przed taką sytuacją zabezpieczy strefę euro stosowanie „funkcji stabilizacyjnej” tylko w przypadku, kiedy między państwami strefy euro będą miały miejsce „znaczny poziom konwergencji”, „integracja finansowa” oraz „lepsza koordynacja budżetów krajowych”. Komisja zakłada, że jeżeli warunki te będzie spełniać kilka państw, to tylko one, a nie cała strefa euro, będą mogły korzystać z „funkcji stabilizacyjnej”.

Eksperci Centrum für Europäische Politik wskazują, że w obecnej sytuacji bezcelowe jest jedno z zadań Europejskiej Rady Fiskalnej, czyli dążenie do koordynowania sytuacji budżetowej poszczególnych państw strefy euro zgodnie z pożądanym przez Radę stanem finansów publicznych eurolandu jako całości. Jak piszą autorzy analizy, Matthias Kullas i Iris Hohmann, powodzenie tego pomysłu „wymagałoby ścisłej integracji gospodarek poszczególnych państw strefy euro, aby można było dopuścić ekspansywną politykę fiskalną w jednym państwie strefy euro w celu zbilansowania recesji w innym państwie strefy”. Eksperci CEP pozytywnie odnoszą się jednak do koncepcji Europejskiej Rady Fiskalnej jako miejsca wymiany doświadczeń między krajowymi radami fiskalnymi. Apelują również o natychmiastowe publikowanie przez Radę jej ocen i rekomendacji zamiast planowanych corocznych raportów, ponieważ – jak piszą – dzięki temu silniejszy byłby wpływ Europejskiej Rady Fiskalnej na decyzje podejmowane przez Komisję Europejską.

Odnosząc się do proponowanej nowej funkcji mającej na celu stabilizowanie szoków makroekonomicznych w strefie euro, autorzy analizy Centrum für Europäische Politik stwierdzają, że łagodzenie szoków poprzez uruchamianie przepływów publicznych pieniędzy między państwami strefy euro to zły pomysł. Jak argumentują, taki mechanizm zniechęcałby państwa do poradzenia sobie z szokami asymetrycznymi dzięki elastyczności rynków pracy, w zamian wprowadzając rozwiązanie polegające na finansowanym przez inne państwa strefy euro pompowaniu pieniędzy w gospodarkę kraju znajdującego się w kryzysie. Dodatkowo, według ekspertów CEP istnienie „funkcji stabilizacyjnej” pozbawi państwa motywacji do utrzymywania jeszcze jednego dobrego dla gospodarki narzędzia łagodzenia szoków makroekonomicznych: niskiego długu publicznego. Centrum für Europäische Politik uważa także, że umożliwienie skorzystania z „funkcji stabilizacyjnej” tylko państwom o dużej zbieżności struktur gospodarczych pozostanie prawdopodobnie tylko papierowym zapisem. „Istnieje niebezpieczeństwo, że państwa będą włączane [do „funkcji stabilizacyjnej”] z powodów politycznych, nawet jeśli nie będą charakteryzować się żadną konwergencją czy też nie będą przestrzegać unijnych zasad [fiskalnych]” – piszą eksperci Centrum für Europäische Politik.

Komentarz Anny Czepiel, analityka FOR:

Powstanie Europejskiej Rady Fiskalnej niesie zarówno korzyści, jak i zagrożenia. Z jednej strony instytucja ta może w szybki i wyspecjalizowany sposób reagować na nieprawidłową politykę gospodarczą poszczególnych państw eurolandu, która mogłaby zagrażać sytuacji ekonomicznej i społecznej nie tylko strefy euro, lecz także wszystkim krajom Unii Europejskiej. Ten pozytywny wpływ Rady na organy Unii Europejskiej i opinię publiczną będzie tym większy, jeżeli dokonywane przez nią oceny będą publikowane niezwłocznie, a nie w formie raportu ukazującego się raz na rok. Atutem Europejskiej Rady Fiskalnej mogłoby się stać zwłaszcza monitorowanie rzeczywistego przestrzegania zasad Paktu Stabilności i Wzrostu przez państwa eurostrefy (deficyt sektora finansów publicznych na poziomie maksymalnie 3 proc. PKB, limit długu publicznego 60 proc. PKB, konieczność realizacji tzw. średniookresowych celów budżetowych). Dotychczas Komisja Europejska luźno podchodziła do dyscyplinowania państw: ani razu nie ukarała żadnego z krajów strefy euro sankcją finansową, a także kilkakrotnie poluzowywała europejskie zasady fiskalne. Europejska Rada Fiskalna, jeżeli będzie rzeczywiście niezależna politycznie, mogłaby więc spełnić pożyteczną rolę, rekomendując Komisji nałożenie sankcji finansowych na państwa, które uporczywie dążą do powtórki z kryzysu zadłużeniowego sprzed kilku lat.

Warto jednak wspomnieć o zagrożeniach związanych z utworzeniem instytucji takiej jak Europejska Rada Fiskalna. Wraz z przyjęciem „sześciopaku” (2011), „dwupaku” (2013) i pozaunijnego paktu fiskalnego (2012), a także z proponowaną w ubiegłorocznym raporcie Komisji Europejskiej „Completing Europe’s Economic and Monetary Union” reformą semestru europejskiego, powstaje wrażenie, że przepisów związanych z koordynacją polityk budżetowych w strefie euro i całej UE robi się zbyt dużo. Przykładowo, zgodnie z reformami proponowanymi w tzw. raporcie pięciu przewodniczących Europejska Rada Fiskalna będzie musiała ocenić stan finansów publicznych państwa strefy euro, podczas gdy to samo, tak jak obecnie, będzie robić Komisja Europejska, a wszystko będzie jeszcze debatowane przez parlamenty narodowe i krajowe. Może dojść do sytuacji, że w gąszczu tych skądinąd słusznych przepisów można się będzie pogubić. W konsekwencji mnogość regulacji zniechęci instytucje unijne i krajowe do ich przestrzegania, a wprowadzone rozwiązania nie przyczynią się do uzdrowienia finansów publicznych państw strefy euro i całej Unii Europejskiej, z negatywnym skutkiem dla ogólnej sytuacji gospodarczej w UE, w tym zatrudnienia.

Natomiast propozycję utworzenia funkcji stabilizującej szoki makroekonomiczne w strefie euro należy ocenić w całości negatywnie. Pomysł wprowadzenia możliwości dokonywania transferów pieniężnych z któregoś europejskiego funduszu do kraju znajdującego się w recesji świadczy o obecnym w najważniejszych instytucjach Unii Europejskiej przekonaniu, że w kryzysie lepiej jest pompować w gospodarki pieniądze publiczne, zamiast korzystnych dla gospodarki i obywateli reform zwiększających elastyczność rynków pracy. Dzięki elastyczności rynku pracy mieszkańcy państwa pogrążonego w recesji mogliby w miarę łatwo podjąć pracę w państwie niedotkniętym szokiem. Przedstawiona przez pięciu przewodniczących najważniejszych unijnych instytucji propozycja jest więc wyrazem braku wiary w jeden z fundamentów wspólnego rynku Unii Europejskiej, czyli swobodny przepływ osób. Ponadto doświadczenia m.in. Francji i Hiszpanii z kryzysu lat 2008-2012 pokazują, że próby poradzenia sobie z kryzysem poprzez wzrost wydatków publicznych pomagają tylko na chwilę, po czym prowadzą do jeszcze większych problemów gospodarczych.

Mówiąc o proponowanej przez Komisję Europejską „funkcji stabilizacyjnej”, należy także podkreślić, że jest ona sprzeczna z zawartą w Pakcie Stabilności i Wzrostu unijną zasadą stabilnych finansów publicznych, której przestrzegania ma paradoksalnie pilnować inny element unii fiskalnej, czyli właśnie Europejska Rada Fiskalna. Wpłaty do Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych czy też do potencjalnego innego funduszu, którego wykorzystanie w celu stabilizowania szoków będzie rozważać Unia, obciążą finanse publiczne państw, które będą musiały przetransferować pieniądze do UE, aby mogły one być wykorzystane na transfer do kraju pogrążonego w kryzysie. To jednak nie wszystko – Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych to fundusz oparty na wpłatach nie tylko strefy euro, ale wszystkich państw członkowskich UE, w tym Polski. Skoro transfery do znajdujących się w trudnej sytuacji gospodarczej krajów strefy euro mają być finansowane z EFIS, oznacza to, że również polscy podatnicy będą dokładać się do pompowania pieniędzy w gospodarkę danego kraju eurostrefy w celu krótkotrwałej i niepewnej poprawy jego sytuacji ekonomicznej.