Rząd PiS drastycznie zmienił kierunek przemian gospodarczych w Polsce, uznając własność prywatna za podejrzaną, a decyzje inwestycyjne, podejmowane przez polityków za skuteczniejsze od mechanizmu rynkowego. Państwo PiS nieustannie zwiększa kontrolę nad gospodarką poprzez antyliberalne regulacje, dyskryminację prywatnych firm, quasi-nacjonalizację (korzystanie z uprzywilejowanej pozycji w spółkach częściowo sprywatyzowanych, a także jawną nacjonalizację). Proces ten opisała prof. Barbara Błaszczyk w artykule „Zmiany w systemie instytucjonalnym polskiej gospodarki”, zamieszczonym w Raporcie FOR „Perspektywy dla Polski. Polska gospodarka w latach 2015-2017 na tle lat wcześniejszych i prognozy na przyszłość”.
Według PiS-owskiej doktryny rozwój musi być zaprojektowany i kontrolowany przez państwo. Zupełnie jakby rządzący politycy zapomnieli, jak źle funkcjonowała państwowa gospodarka w czasach PRL i ile wysiłków wymagała jej transformacja.
Biurokracja w działaniu
Także poprzednie błędy popełniały błędy w polityce gospodarczej, a prywatyzacja przebiegała coraz wolniej. Nie można tego jednak porównywać do działań obecnego rządu, który w wielu wypadkach wzoruje się na polityce gospodarczej z okresu PRL. O tym trzeba pamiętać, oceniając krytycznie działania poprzednich rządów.
W latach 90. XX wieku i nieco później kolejne rządy tworzyły instytucje (zwykle w formie spółek kapitałowych), których zadaniem miała być restrukturyzacja zagrożonych branż przemysłu. Z założenia miały to być z założenia instrumenty doraźne, tworzone dla konkretnych celów i po zakończeniu misji likwidowane lub prywatyzowane. Było to założenie naiwne lub świadomie wprowadzające w błąd. Pierwsza reguła biurokracji, sformułowana przez Harry E. Teasleya, Jr., biznesmena i emerytowanego prezesa Fundacji Reason, brzmi:
„Utrzymaj problem za wszelką cenę! Problem jest podstawą władzy, korzyści, przywilejów i bezpieczeństwa”.
Działanie państwowych instytucji „ratowania przemysłu” jest doskonałą egzemplifikacją tej zasady.
Na początku lat 90. powstała Agencja Rozwoju Przemysłu SA. W połowie 2017 roku aktywa Agencji wynosiły ok. 6,3 mld zł. ARP wielokrotnie angażowała się w ratowanie państwowych firm, zagrożonych niewypłacalnością. Poniosła przy tym wiele spektakularnych porażek, takich jak upadek stoczni i ZPC Ursus.
W 2002 roku ARP przejęła za symboliczną złotówkę majątek upadłej prywatnej spółki Porta Holding, do której należała stocznia szczecińska. Na tej bazie powstała Stocznia Szczecińska Nowa, która na starcie otrzymała jeszcze kredyt 20 mln zł od PKO BP, a ARP otrzymała od Skarbu Państwa akcje różnych spółek, wartości ponad 100 mln zł, by mieć kapitał na stworzenie stoczni. Stocznia Szczecińska Nowa upadła w roku 2009. Ani jeden rok działalności nie zamknął się zyskiem.
Ursus swoją szansę stracił w 1998 roku, gdy amerykański koncern AGCO zrezygnował z kupna spółki, zniechęcony przez ursuskich związkowców. Rozmowy z AGCO prowadziła Agencja Rozwoju Przemysłu, która doprowadziła do darowania Ursusowi 550 mln zł długów i przejęła ponad 20 proc. jego udziałów. Agencja chciała wraz z Amerykanami zmontować konsorcjum, które odkupiłoby od skarbu państwa i wierzycieli Ursusa ponad 51 proc. akcji. AGCO obiecywało zainwestować w Ursusie 200 mln dolarów.
Faktyczna działalność Agencji polega na dofinansowaniu spółek SP wskazanych przez władze polityczne (dawniej ministra SP, obecnie ministra rozwoju, ministra energetyki lub ministra finansów). Dochody ARP osiąga z odsetek i prowizji od pożyczek i poręczeń, z administrowania specjalnymi strefami gospodarczymi oraz ze zbywania majątku. To ostatnie nie należy utożsamiać z prywatyzacją. ARP dostaje od Skarbu Państwa mniejszościowe pakiety, które spienięża, realizując cel wskazany przez rząd (jak w przypadku stoczni lub górnictwa).
W grudniu 2017 roku ARP dostała od rządu dotację celową w wysokości 315,5 mln zł, która ma być dalej rozdana wybranym przedsiębiorstwom.
ARP, która w okresie poprzednich rządów próbowała, zwykle nieskutecznie, prywatyzować posiadane przedsiębiorstwa, teraz zupełnie tego zaniechała. Od 2010 roku jest właścicielem H. Cegielski – Fabryka Pojazdów Szynowych Sp. z o.o. W lutym 2018 roku spółka podpisała kontrakt na dostawy wagonów do PKP Intercity, wartości 500 mln zł, co doraźnie poprawiło jej sytuację finansową. ARP wspiera obieg zamknięty państwowych podmiotów – jedne państwowe firmy składają zamówienia w innych z wyłączeniem mechanizmu rynkowego. Agencja, zgodnie z rządową propagandą nazywa to „budowaniem polskich czempionów”.
W lipcu 2016 roku ARP oraz TF Silesia kupiły za 350 mln zł od Jastrzębskiej Spółki Węglowej, Wałbrzyskie Zakłady Koksownicze Victoria. W gruncie rzeczy była to ukryta dotacja dla JSW, która miała problemy z płynnością. Tego rodzaju operacje pozwalają obejść przepisy Unii Europejskiej, która nie zezwala na pomoc publiczną, czyli jawne dotowanie firm z budżetu.
Prowizorki są najtrwalsze
Zanim przejdziemy do Silesii, przypomnijmy mało chwalebną historię spółki SP Nafta Polska SA, powołanej w 1996 roku w celu przeprowadzenia prywatyzacji i restrukturyzacji polskich przedsiębiorstw branży chemicznej i paliwowej. W jej posiadaniu były m.in. znaczące pakiety akcji PKN Orlen oraz grupy LOTOS. Jej jedynym akcjonariuszem było Ministerstwo Skarbu Państwa.
Do Nafty Polskiej należała między innymi Rafineria Glimar. W 2005 roku ogłoszono jej upadłość. Przyczyną były nieprzemyślane inwestycje wartości setek milionów złotych. Państwo poprzez Naftę Polską podtrzymywało Rafinerię Glimar, a koszt niedokończonej ciągle inwestycji rósł, aż w końcu okazało się, że jedynym rozwiązaniem jest bankructwo.
Łączne straty, wynikające z nieudolnego działania rządowych wehikułów finansowych sięgnęły przez lata kilku miliardów złotych. To były prawdziwe skandale, a nie wydumane, jak w przypadku prywatyzacji.
Historia TF Silesia sięga roku 2000. Spółka została powołana dla restrukturyzacji przemysłu hutniczego. Ale żadnej restrukturyzacji nie przeprowadziła, a największe polskie huty na szczęście zostały w roku 2003 sprywatyzowane. TF Silesia była i jest rządową skarbonką, do której wkładane są pieniądze (zwykle w postaci akcji spółek SP) i następnie przekazywane państwowym firmom. Podejmowane przez nią restrukturyzacje często kończyły się klapą, jak w przypadku Walcowni Rur Jedność z Siemianowic Śląskich, której upadłość ogłoszono w 2008 r. (Silesia miała w niej ok. 40 proc. udziałów). W walcownię bezpowrotnie wpompowano 700 mln zł, z czego sama Silesia – ponad 270 mln zł.
TFI Silesia jest jednym z udziałowców Polskiej Grupy Górniczej, powołanej w kwietniu 2016 roku w miejsce zlikwidowanej, a faktycznie zbankrutowanej z powodu niespłacalnych długów Kompanii Węglowej. Pieniądze na podtrzymanie kopalń TF Silesia otrzymała od Skarbu Państwa – została dokapitalizowana akcjami: PGNiG, PZU oraz PGE.
„Dokapitalizowanie” akcjami to faktyczna dotacja, choć nie jest wykazywana w budżecie państwa i często nie jest traktowana przez UE jako pomoc publiczna. Rząd, dysponując akcjami spółek notowanych na giełdzie (dawniej przez Ministerstwo Skarbu Państwa, obecnie przez różne resorty), daje je kontrolowanemu przez siebie podmiotowi, co w bilansie zapisane jest jako podwyższenie kapitału.
Jeszcze bardziej kuriozalna była historia Korporacji Polskie Stocznie, która powołana w 2003 roku przez ARP miała konsolidować i restrukturyzować polski przemysł stoczniowy. Koncepcja została szybko zarzucona, ale sama KPS istniała przez wiele lat, dając zatrudnienie kilkunastu pracownikom. Jej jedynym celem było trzymanie pakietu akcji nieistniejącej już Stoczni Gdynia. Korporacja została przed kilku laty zlikwidowana, ale… wciąż istnieje (jak wynika z wpisów w KRS) jako Korporacja Polskie Stocznie w likwidacji, mając siedzibę i władze.
Państwowymi stoczniami zajmuje się też stworzony pod koniec 2010 roku przez ARP Fundusz Inwestycyjny Zamknięty „Mars”, który otrzymał w aporcie udziały w kilku państwowych stoczniach. „Mars” finansował też prywatną stoczniową spółkę Crist i częściowo kontroluje spłkę – ma 35 proc. udziałów. W 2015 roku ARP przekazała fundusz Mars do Polskiej Grupy Zbrojeniowej, która nie ujawnia wyników finansowych podległych spółek.
Mimo że Agencja Rozwoju Przemysłu miała w swym statucie restrukturyzację przedsiębiorstw i dysponowała dużym majątkiem, który mogła wykorzystywać dla tego celu, w 2002 roku powołany został Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców, którego zadaniem było udzielanie pomocy publicznej i restrukturyzowanie przedsiębiorstwa. W końcu 2016 r. dysponował kwotą 575 mln zł., pochodzącą z dochodów prywatyzacyjnych. FRP udzielił między innymi pomocy Hucie Stalowa Wola, PLL LOT, Grupie Lotos, Polskiej Grupie Zbrojeniowej, Węglokoksowi. Został zlikwidowany w 2017 roku.
Polskie Inwestycje Rozwojowe
W październiku 2012 r. Donald Tusk w sejmowym przemówieniu zapowiedział uruchomienie programu Inwestycje Polskie. Program ten zmaterializował się w postaci spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe SA, która miała być inwestorem mniejszościowym w spółkach celowych, powoływanych do konkretnych projektów.
Przykładem projektu współfinansowanego przez PIR była wspólna z Lotos Petrobaltic inwestycja w złoże ropy B-8 na Bałtyku. PIR ulokował w niej (w postaci długu podporządkowanego) kilkaset milionów złotych. PIR miał być finansowany ze środków publicznych, a konkretnie ze sprzedaży pakietów akcji w posiadaniu Skarbu Państwa i dodatkowo korzystać z kredytów BGK, czyli z dźwigni finansowej, która mogła pięciokrotnie zwiększyć możliwości finansowe.
PiS krytykował projekt Polskich Inwestycji za nadmierną ostrożność, a rządowy program, znany jako Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju, zapowiedział modyfikację programu, która sprawi, że publiczne pieniądze będą pompowane do gospodarki znacznie szerszym strumieniem.
Decyzje podejmują politycy
Po objęciu władzy przez PiS Polskie Inwestycje Rozwojowe zostały zamienione w Polski Fundusz Rozwoju. PFR powiązany jest z innymi instytucjami finansowymi, kontrolowanymi przez rząd, w tym z Bankiem Gospodarstwa Krajowego, który częściowo finansuje fundusze PFR.
PFR ma cztery fundusze, z których największy wpływ na zmiany własnościowe w polskiej gospodarce ma Fundusz Inwestycji Polskich Przedsiębiorstw FIZAN (FIPP). Zgodnie ze statutem inwestuje w sektorze przemysłowym – obejmując akcje lub obligacje, a także udzielając pożyczek podporządkowanych. Kredyt podporządkowany obarczony jest większym ryzykiem dla kredytodawcy, ponieważ w przypadku likwidacji przedsiębiorstwa (kredytobiorcy) spłacany jest w kolejności po wcześniejszym uregulowaniu sytuacji z innymi pożyczkodawcami. Ma jednak pierwszeństwo przed akcjonariuszami do udziału w podziale majątku.
Według statutu ma działać na zasadach rynkowych, ale jednocześnie realizować politykę rządu. Te dwa podejścia są raczej niemożliwe do pogodzenia.
Fundusz Inwestycji Polskich Przedsiębiorstw uczestniczył w powołaniu w kwietniu 2016 roku Polskiej Grupy Górniczej, a potem razem z innymi udziałowcami podwyższał kilka razy jej kapitał. Na razie zaangażował w to przedsięwzięcie 300 mln zł, ale dodatkowo pomaga w finansowaniu PGG poprzez pożyczki i gwarancje. W ubiegłym roku górnictwo przyniosła zyski, co zawdzięcza wzrostowi cen węgla na światowych rynkach – z 40 do 60 USD za tonę węgla energetycznego, więc Fundusz na tej inwestycji na razie nie ponosi strat. Co będzie jednak, gdy ceny węgla spadną? Zaangażowanie w PGG było decyzją polityczną, a nie biznesową, obciążoną dużym ryzykiem.
Podobnie decyzją polityczną, nie pozbawioną efektów propagandowych było wsparcie PFR dla Polskiej Żeglugi Bałtyckiej, która ma zamówić promy w państwowej stoczni Gryfia. To jedna z idei fix premiera Morawieckiego, który wymyślił, że państwowy armator będzie zamawiał w państwowych stoczniach promy, a sfinansują to państwowe banki oraz PFR. Premier nazwał to „projektem Batory”. PFR ma udzielić pożyczki Polskiej Żegludze Bałtyckiej, która jest zyskowna, choć państwowa. Poprzedni rząd próbował PŻB sprywatyzować i chętnych nie brakowało (m.in. zaawansowane były rozmowy z duńskim przedsiębiorstwem promowym DFDS), ale ostatecznie wycofał się z tego. Prywatny armator bez trudu sfinansowałby zakup nowych promów – koszt jednego to ok. 450 mln zł. Zamówiłby je w stoczni, która daje najlepsze warunki i ma odpowiednie doświadczenie. Tymczasem PŻB jest zmuszona zamówić prom w konkretnej stoczni, nie mającej doświadczenia i nie ujawniającej swoich wyników finansowych – Gryfia należy do funduszy MARS, który z kolei jest własnością Polskiej Grupy Zbrojeniowej, która podlega Ministrowi Obrony Narodowej.
Menadżerowie PFR twierdzą, że zaangażowanie Funduszu w to przedsięwzięcie nie jest przesądzone. Ma ono wyraźny wymiar propagandowy – forsowane jest przez pochodzącego ze Szczecina ministra Joachima Brudzińskiego. Niewykluczone, że promy nie powstaną i PFR nie będzie zmuszony się angażować finansowo, co byłoby z korzyścią dla finansów państwa.
PFR wziął udział w faktycznej nacjonalizacji drugiego co do wielkości banku polskiego Pekao SA. Bank sprzedawała włoska grupa UniCredit Banka, mająca problemy we własnym kraju, kupowały kontrolowany przez Skarb Państwa PZU oraz PFR. Transakcja została sfinalizowana w czerwcu 2017 roku. Za 32,8 proc. akcji Banku Pekao kontrolowane przez państwo podmioty zapłaciły 10,6 mld zł. Sam PFR za 12,8 proc. akcji Pekao zapłacił 4,1 mld zł.
PFR wziął na przejęcie Pekao SA kredyt w wysokości 3,2 mld zł w PKO BP. W ten sposób prywatne depozyty złożone w PKO służyły nacjonalizacji.
Jest oczywiste, że decyzja o przejęciu Pekao SA nie zapadła w PFR, lecz w rządzie i była uzgodniona z Nowogrodzką. Udział w nacjonalizacji Pekao SA był wymuszony przez rząd, który potrzebował dodatkowego podmiotu – oprócz PZU – gdyż przejęcie przez ubezpieczyciela zbyt dużego pakietu w banku niebezpiecznie obniżyłoby wskaźnik pokrycia marginesu wypłacalności środkami własnymi. Na dobrą sprawę Skarb Państwa mógł sam kupić akcje, lecz to by była zbyt ostentacyjna nacjonalizacja. PFR posłużył więc za listek figowy.
Dziś pakiet akcji, posiadany przez fundusz wart jest według wyceny giełdowej 4,4 mld zł. PFR może więc w bilansie pokazać zyskowną operację, tyle że wycena giełdowa się waha. Akacje Pekao są dziś tańsze o 4 proc. niż w marcu 2017 roku i aż o 30 proc., jeśli odniesiemy do poziomu z roku 2015.
PFR posiada też 9,5 proc. akcji Banku Ochrony Środowiska, które nabył w lipcu 2016 roku. Od tego czasu kurs akcji BOŚ spadła o prawie 25 proc., a PFR stracił kilkanaście milionów zł. Kupno akcji tego słabego banku też nie było zgodne z misją PFR.
Księgowa strata lub zysk, jaki ponosi PFR, obejmując akcje banków nie jest jednak najważniejsza. Problemem jest to, że rząd zwiększa kontrolę nad sektorem instytucji finansowych, czyli mówiąc prościej – nacjonalizuje banki – i wykorzystuje do tego Polski Fundusz Rozwoju, który formalnie ma pełnić zupełnie inne zadanie. A rozbudowany sektor państwowy w bankowości zwiększa ryzyko kryzysu finansowego.
Państwo wypiera prywatny kapitał
Niektóre inwestycje PFR mogą spełniać wymogi rynkowe i być racjonalne w skali mikro. To znaczy – konkretna inwestycja może w krótkim lub średnim okresie przynosić założony zwrot. Istnieje jednak problem racjonalności w skali makro. Przejmowanie przez państwo kontroli nad kolejnymi firmami i branżami oraz towarzyszące temu antyliberalne regulacje zwiększają ryzyko błędnych alokacji kapitału, a tym samym obniżają efektywność inwestycji i tempo wzrostu gospodarczego.
W listopadzie ubiegłego roku prywatna spółka WB Electronics SA podpisała z PFR umowę o sprzedaży mniejszościowego pakietu akcji. Spółka jest dostawcą technologii dla przemysłu zbrojeniowego, a należąca do Grupy WB spółka Flytronic jest polskim liderem w produkcji systemów bezzałogowych. Grupa mogłaby bez trudu pozyskać prywatny kapitał na rozwój. Być może chodziło o to, by obecność państwowego podmiotu zapewniała większą kontrolę.
W sierpniu 2017 roku konsorcjum, na którego czele stoi PFR poprzez Fundusz Inwestycji Polskich Przedsiębiorstw podpisało porozumienie dotyczące refinansowania części zadłużenia spółki Ferrum oraz zapewnienia jej płynności finansowej. Konsorcjum przejmie zadłużenie spółki i zamieni je na akcje, a poza tym udzieli spółce 30 mln zł pożyczki.
– Ferrum to spółka z olbrzymim potencjałem – twierdzi Marcin Piasecki, wiceprezes zarządu ds. inwestycyjnych PFR.
Wytwarza rury, m.in. dla gazociągów, a zatem odbiorcą jej produktów w Polsce są głównie podmioty kontrolowane przez państwo – głównie Gaz-System. Można się jednak zastanowić, dlaczego spółka, która, według Marcina Piaseckiego, ma wielki potencjał i znakomitą technologię, popadła w problemy finansowe i czy jej dokapitalizowanie z publicznych pieniędzy problemy te trwale rozwiąże? Po konwersji długu na akcje PFR ma w Ferrum ma 17,28 proc. akcji, a PKO BP 9,38 proc.
W sumie PFR bezpośrednio lub poprzez podległe mu fundusze zainwestował kilka miliardów zł. W skali gospodarki nie jest to wielka suma. Jego możliwości są znacznie większe, gdyż ma dostęp do kredytów BGK (bank znajduje się w strukturze PFR, który jest traktowany jako organ zwierzchni banku; prezes PFR jest przewodniczącym Rady Nadzorczej BGK), emituje też obligacje, czyli zaciąga pożyczki na rynku. Ale w Polsce, a tym bardziej za granicą nie brakuje kapitału, chętnego do inwestowania w rentowne przedsięwzięcia. Jeżeli Fundusz w takie przedsięwzięcia się angażuje to konkuruje z prywatnymi inwestorami, starając się ich wyeliminować z rynku.
Budowa państwowego koncernu
Przykładem jest oferta objęcia emisji akcji bydgoskiej spółki Pesa, produkującej tabor szynowy. Pesa, dawniej Zakłady Naprawcze Taboru Kolejowego w Bydgoszczy, została sprywatyzowana w końcu lat 90. przez wykup menadżerski. Unowocześniła technologię i przez kilka lat odnosiła sukcesy. W ubiegłym roku popadła w kłopoty finansowe. Okazało się, że dobry produkt nie wystarczy, by osiągać sukcesy. Pesa zaciągnęła kredyt w konsorcjum banków, kierowanym przez PKO BP i aby go spłacić potrzebowała inwestora – banki zażądały, by go znalazła do końca marca. Z uwagi na wysoki poziom techniczny spółki chętnych nie brakowało. Z ofertą wystąpiła między innymi czeska Skoda, której połączenie z bydgoska spółka stworzyłoby dużego, środowo europejskiego gracza. Ostatecznie jednak wyłączność na negocjacje otrzymał na początku marca PFR. Pesa i Fundusz odmawiają komentarzy i podawania szczegółów transakcji. Według spekulacji, wsparcie PFR może oznaczać dla Pesy dokapitalizowanie w kwocie 300 milionów złotych.
Nie znając szczegółów transakcji, nie możemy ocenić jej racjonalności. Kilka spraw budzi jednak niepokój. Do wybrania państwowego inwestora miały jakoby namawiać państwowe banki, a także rządzący politycy. Przejęcie Pesy ma być elementem rządowej strategii „reindustrializacji” . Z PFR rozmowy podjęła w listopadzie 2017 roku inna spółka z branży pojazdów szynowych Newag (dawniej ZNTK Nowy Sącz). Rysuje się więc koncepcja dużego państwowego koncernu czy raczej konglomeratu, do którego może też dołączyć H. Cegielski – Fabryka Pojazdów Szynowych Sp. z o.o., kontrolowana przez ARP oraz przejęte przez FRP spółki H. Cegielski – Poznań S.A. (konstrukcje stalowe, części do silników diesela), Energocentrum sp. z o.o. (dostawy energii elektrycznej) i SPV-W2 sp. z o.o. (usługi informatyczne).
O ile założeniem Polskich Inwestycji Rozwojowych (które też miały wiele wad i niewiele sukcesów) było inwestowanie w dany projekt w określonym horyzoncie czasowym, a następnie wycofywanie się, to PFR ma być inwestorem strategicznym. Wprawdzie jego menadżerowie twierdzą, że realizowane projekty są opłacalne i nie jest wykluczona późniejsza prywatyzacja, ale z pewnością mnie dojdzie do niej przy obecnym rządzie.
Przejęcia, fuzje i konsolidacja spółek to normalne procesy, zachodzące w gospodarce rynkowej. W tym jednak przypadku nie działają mechanizmy rynkowe, ale decyzje polityczne. Państwowy konglomerat będzie mieć uprzywilejowaną pozycję przy zamówieniach publicznych i korzystać będzie z finansowania państwowych banków i funduszy. Zarządzanie nim będzie trudne, a wyłączenie spod rygorów rynkowych sprawi, że przez długi czas można będzie ukrywać brak rentowności.
Autor: Witold Gadomski
Cykl publicystycznych tekstów Witolda Gadomskiego „Wybiórczo” ukazuje się co dwa tygodnie na stronie Forum Obywatelskiego Rozwoju i Gazety Wyborczej.
O autorze:
Witold Gadomski
Od 20 lat publicysta „Gazety Wyborczej”, specjalizujący się w problematyce ekonomicznej. Wcześniej był redaktorem naczelnym Tygodnika „Cash” i „Nowej Europy”. W latach 80. współpracował z pismami opozycyjnymi, był m.in. redaktorem miesięcznika „Niepodległość”. Na początku lat 90. był współzałożycielem Kongresu Liberalno-Demokratycznego. Jest autorem książki „Leszek Balcerowicz” i współautorem „Kapitalizm. Fakty i Iluzje”.
Tekst dostępny do pobrania w linku poniżej.