Aktualizacja 04.09.2014
Wątpliwości dotyczące przeprowadzania wyboru autorów rządowego podręcznika, które Forum Obywatelskiego Rozwoju zgłaszało po uzyskaniu dokumentów przetargu z Ministerstwa Edukacji Narodowej, są obecnie badane przez Urząd Zamówień Publicznych.
W kwietniu został przez nas wysłany do MEN wniosek o dostęp do informacji publicznych, w którym zwróciliśmy się o przesłanie dokumentów opisujących proces wyboru autora „Naszego Elementarza”. Odpowiedź otrzymaliśmy dopiero po złożeniu skargi do WSA na bezczynność Ministerstwa (po trzech miesiącach od złożenia wniosku). Z otrzymanych dokumentów wynika, że prace nad podręcznikiem rozpoczęły się zanim reforma została przegłosowana przez parlament, procedura przetargowa trwała jeden dzień, a samo zamówienie mogło zostać podzielone na części w celu ominięcia rygoru Prawa Zamówień Publicznych.
W wyniku naszej publikacji oraz opartych na niej artykułów prasowych sprawą zainteresował się Urząd Zamówień Publicznych. Wszczęte postępowanie ma wyjaśnić, czy procedura wyboru autorów podręcznika odbyła się z naruszeniem prawa.
Podręcznik w pośpiechu
Niedawna nowelizacja ustawy o systemie oświaty wprowadziła możliwość wydawania przez Ministra Edukacji własnego rządowego podręcznika. Według zapowiedzi rządu, ma on być dostępny już od tego roku szkolnego. Biorąc pod uwagę termin wejścia w życie nowelizacji (marzec 2014), na opracowanie od podstaw nowego elementarza, pozostaje tylko parę miesięcy.
Już podczas procesu legislacyjnego wielu przedstawicieli stron społecznych zwracało uwagę na przygotowywanie nowelizacji i podręcznika w niepotrzebnym pośpiechu. Forum Obywatelskiego Rozwoju poprosiło, w trybie wniosku o informację publiczną, o dokumenty związane z wyborem autorów i przygotowaniem materiałów edukacyjnych.
Okazuje się, że bezprecedensowy pośpiech w tworzeniu podręcznika skutkuje wątpliwościami prawnymi zarówno w kwestii wyboru autorów podręcznika, jak i wątpliwościami odnośnie naruszenia dobrych praktyk.
I. Podręcznik był przygotowywany przed rozpoczęciem prac nad ustawą
Nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która daje Ministrowi Edukacji Narodowej kompetencje do zlecenia opracowania, została przegłosowana 21 lutego 2014 roku z terminem wejścia w życie 22 marca 2014 roku. Jednak według dokumentów otrzymanych z Ministerstwa Edukacji, p. Maria Lorek pracowała nad koncepcją podręcznika, już od stycznia 2014 roku. Prace były prowadzone poprzez Ośrodek Rozwoju Edukacji, który otrzymał od MEN zlecenie opracowania „szczegółowej koncepcji materiałów metodycznych do kształcenia zintegrowanego, w tym programu nauczania, podręcznika oraz dodatkowych materiałów (…)”. W efekcie, w momencie wejścia ustawy w życie, MEN posiadał już gotowe:
• Rozkład materiału do pierwszej części podręcznika
• Opracowaną graficznie makietę podręcznika oraz koncepcje graficzne części literackiej, polonistycznej i przyrodniczej
• Wstępne projekty okładek
• Oraz wybrano wiodących ilustratorów podręcznika
W naszej ocenie, jest to rażące naruszenie dobrych praktyk oraz idei procesu legislacyjnego. Okazuje się bowiem, że Ministerstwo Edukacji rozpoczęło prace nad podręcznikiem nie tylko zanim projekt ustawy został przegłosowany, ale zanim w ogóle rozpoczęto nad nim prace. W tej sytuacji, można mówić o iluzji procesu legislacyjnego – nawet jeśli okazałoby się, że urzędnicy podjęli tę decyzję bez złamania prawa, pokazuje to fasadowość konsultacji społecznych, prac parlamentarnych oraz debaty publicznej. Rozpoczęcie prac nad podręcznikiem przed nadaniem Ministrowi odpowiednich kompetencji oznacza, że rząd nie miał zamiaru brać pod uwagę innego punktu widzenia, niż własny.
II. Autora podręcznika wybrano w jeden dzień
Co więcej, pośpiech w wydaniu podręcznika doprowadził do niejasności w kwestii wyboru autora. Ministerstwo Edukacji Narodowej rozpoczynając proces wyboru autora podręcznika rządowego 17 marca 2014 r. wnioskiem o wszczęcie postępowania, uprzedziło wejście ustawy w życie (22 marca 2014). Proces ten zakończył się już dzień później, z uwagi na to, iż MEN stwierdziło, że konieczność wydania podręcznika przed rozpoczęciem roku szkolnego pozwala przeprowadzić zamówienie z wolnej ręki na podstawie art. 5 ust. 1a pkt 4 Prawa zamówień publicznych (przeprowadzenie przetargu uniemożliwiłoby terminową realizację zadań). Na podstawie rekomendacji z Ośrodka Rozwoju Edukacji, Ministerstwo Edukacji Narodowej wybrało na autorki części pierwszej podręcznika- p. Marię Lorek oraz p. Lidię Wollman, w osobnym postępowaniu.
Warto przypomnieć, że p. Maria Lorek pracowała nad podręcznikiem już od stycznia, a do negocjacji nie zaproszono innych potencjalnych twórców – przetarg był więc fikcją. Jednocześnie, wchodząca w życie nowelizacja ustawy, nie zobowiązywała Ministra Edukacji Narodowej do opracowania podręcznika już na rok szkolny 2014/2015 – trudno więc mówić o tym, że przetarg uniemożliwiłby wykonanie zadań. Przygotowywanie materiałów dydaktycznych w pośpiechu, bez należytego rozpoznania potrzeb edukacyjnych jest świadomym wyborem Ministerstwa Edukacji, które, mogłoby się wydawać, ma raczej na uwadze słupki sondażowe niż staranne przygotowanie podręcznika.
III. Zamówienie zostało rozbite na części aby uniknąć przetargu
Co więcej, poważne wątpliwości natury prawnej wzbudza fakt, iż na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy – Prawo zamówień publicznych (dalej: „p.z.p.”) nie wszczęto postępowania o udzielenie zamówienia na opracowanie autorskiego tekstu w zakresie edukacji matematycznej dla dalszych części (2-4) podręcznika do I klasy szkoły podstawowej. Skutkowało to zawarciem stosownych umów z paniami Marią Lorek i Barbarą Ochmańską bez przeprowadzenia procedury przetargowej.
Zgodnie z tym przepisem, zamówienia do wartości równoważnej w złotych kwocie- 30 000 euro nie podlegają rygorom p.z.p., a zatem ich realizacja może przebiegać w sposób w zasadzie dowolny, tak jak to się stało w powyższym przypadku. Problem jednak polega na tym, że wartość zamówienia na opracowanie podręcznika w podanym zakresie, faktycznie wynosząca łącznie ok. 45 000 zł netto (czyli mniej niż 30 000 euro), powinna zostać przyjęta, w myśl art. 32 ust. 1, 2 i 4 p.z.p., w wysokości odpowiadającej wartości całego zamówienia (tj. takiego, którego przedmiotem jest opracowanie tekstu 4-częściowego podręcznika do I klasy szkoły podstawowej) – ok. 182 000 zł netto. W związku z tym, kwota ta (w euro) z pewnością przekracza próg określony w art. 4 pkt 8 p.z.p. Na tej podstawie można stwierdzić, iż zamówienie na opracowanie tekstu w zakresie edukacji matematycznej dla części podręcznika winno zostać udzielone na zasadach i w trybie określonych w p.z.p. W świetle art. 58 § 1 i art. 353(1) k.c. umowy zawarte z ww. autorkami są (bezwzględnie) nieważne, a niezależnie od tego – z przyczyn określonych w art. 140 ust. 3 i art. 146 ust. 1 pkt 2 p.z.p. – podlegają unieważnieniu, o które do sądu może wnioskować także Prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
———————————————
1.M.in. Społeczne Towarzystwo Oświatowe, Związek Nauczycielstwa Polskiego i eksperci http://www.eid.edu.pl/news/pomysl_men_konstruowany_w_pospiechu_pozbawiony_konkurencji_podrecznik_musi_byc_kiepski_-_komentarz_anny_okonskiej-walkowicz_prezes_sto,2265.html
http://www.oswiata.abc.com.pl/czytaj/-/artykul/znp-pospiech-w-pracach-nad-rzadowym-podrecznikiem-zemsci-sie-na-nauczycielach
http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114871,15821203,Prof__Konarzewski_krytykuje_pospiech_w_sprawie_podrecznika.html
Autor:
Hubert Guzera,
email: [email protected],
tel 692 094 496
Współautor:
Bartosz Dębek