Artykuł ukazał się 4 grudnia 2008 roku.
Analiza: Saperska misja ministra finansów
Ministra finansów czeka trudny rok. Będzie musiał rozbroić co najmniej cztery poważne i niebezpieczne miny.
Mina pierwsza: optymistyczna prognoza wzrostu gospodarki
Rząd zrewidował swoje wcześniejsze przewidywania co do wzrostu polskiej gospodarki przyszłym roku z 4,8 do 3,7 proc. Bazowe prognozy innych instytucji zawierają się w przedziale od 0,4 do 4 proc. Nowa prognoza rządu mieści się więc w przedziale tego, co realne, ale należy do najbardziej optymistycznych. Tak szacowne instytucje jak Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Komisja Europejska zapatrują się co prawda na perspektywy polskiej gospodarki jeszcze bardziej optymistycznie, ale zdecydowana większość prognoz (np. OECD, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Narodowego Banku Polskiego, właściwie wszystkich komercyjnych instytucji finansowych) jest bardziej ostrożna. Jeżeli wzrost gospodarki okaże się wolniejszy od przewidywań Ministerstwa Finansów, wolniej będą też rosły dochody budżetu, zwiększy się presja na wzrost wydatków, a pogorszy się kondycja funduszy pozabudżetowych i samorządów.
Mina druga: silniejszy od zakładanego ubytek dochodów budżetu
Nawet jeśli wzrost gospodarki w przyszłym roku będzie taki, jak przewiduje Ministerstwo Finansów, co jest możliwe, to i tak dochody budżetu mogą być dużo niższe od zakładanych. Skoro PKB ma zwiększyć się o 3,7 proc., a poziom cen o 3,0 proc, trudno uwierzyć w szacunki Ministerstwa Finansów, wedle których wpływy z podatków mają wzrosnąć o 8,6 proc. Jeszcze trudniej uwierzyć w te oszacowania, jeśli weźmie się pod uwagę obniżkę stawek PIT od przyszłego roku i przyjmie za dobrą monetę zapewnienia o korzyściach dla podatników wynikających z wprowadzonych przez ten rząd zmian w podatku VAT. Łącznie zmiany w obu tych podatkach, wedle obliczeń Ministerstwa Finansów, mają pozostawić w naszych kieszeniach 10 mld zł (budżet ma stracić 6,6 mld zł, a resztę samorządy). Jednak nawet gdyby przyjąć, że w przyszłym roku nie oddamy państwu mniejszego, a ten sam odsetek łącznego dochodu wypracowanego w gospodarce co w tym roku, ubytek we wpływach podatkowych budżetu w porównaniu do pierwotnych założeń wyniósłby nie 1,7 mld zł, jak przewiduje MP, a prawie 6 mld. Trzeba jednak pamiętać, że faktyczny ubytek dochodów podatkowych może być większy niż te 6 mld, bo w okresie pogorszenia koniunktury kurczy się baza podatkowa i spada ściągalność podatków.
Ministerstwo zrewidowało w dół wyłącznie przewidywania co do wpływów z VAT. Ale nawet po tej korekcie mają one się zwiększyć o 8,9 proc, tj. dużo bardziej niż prywatna konsumpcja, na którą ten podatek jest nakładany. Jeszcze szybciej niż wpływy z VAT mają rosnąć dochody z podatku dochodowego od przedsiębiorstw, mimo że w świetle badań są one najbardziej wrażliwe ze wszystkich rodzajów dochodów podatkowych na wahania koniunktury. Ich dynamika ma wynieść 16,2 proc, a dodatkowe wpływy – sięgnąć kwoty 4,6 mld zł. Tymczasem już w 3 kwartale br. zyski firm, które są obciążone tym podatkiem, zaczęły spadać. Mało realne jest więc chociażby powtórzenie tegorocznych wpływów z CIT. Wreszcie Ministerstwo Finansów w ogóle nie obniżyło prognoz dochodów z PIT, choć niższe tempo wzrostu PKB musi oznaczać, jeśli nie spadek, to przynajmniej wolniejszy wzrost zatrudnienia, który z kolei osłabi presję na wzrost wynagrodzeń. W warunkach porównywalnych do tego roku (tzn. przy zachowaniu tegorocznych stawek) wpływy z PIT miałyby się zwiększyć o 14,4 proc, tj. o prawie dwie trzecie mocniej niż fundusz płac w gospodarce narodowej, z którego uzyskuje się zasadniczą część dochodów z tego podatku.
Wątpliwości mogą budzić też szacunki przynajmniej niektórych pozycji dochodów niepodatkowych. Z tych znaczących dotyczy to w szczególności dochodów z dywidend. Jeśli Ministerstwo Finansów się uprze, to zapewne wydusi ze spółek kontrolowanych przez państwo dywidendy w zakładanej wysokości 3,4 mld zł (a więc o prawie 300 min większej niż w br.). Może to jednak wymagać pobrania dywidendy z PZU lub PKO BP. W przypadku PZU będzie to oznaczało wypłatę dywidendy także dla Eureko, co wywoła polityczną burzę, w przypadku PKO BP – ograniczy możliwości ekspansji kredytowej tego banku na sumę nawet 12,5 razy większą od kwoty dywidendy, w obu przypadkach zaś (i wszystkich innych) będzie rodziło oskarżenia o drenowanie przedsiębiorstw w momencie, w którym czekają je problemy. Ministerstwo Finansów z pewnością zwiększy przyszłoroczne dochody poprzez przeniesienie części dochodów z roku 2008. W przyszłym roku nie będzie miało już jednak takiej możliwości. Im więc bardziej skorzysta z niej teraz, tym większe problemy będzie miało z domknięciem budżetu na 2010 r. Dochody budżetu w 2010 r. nie będą już powiększane o kwotę przeniesioną z br., natomiast pozycje wydatkowe sfinansowane dzięki tej kwocie w przyszłym roku nie znikną same w kolejnym budżecie; wzrost wydatków budżetu będzie naliczany od podbitej bazy.
Mina trzecia: niewielkie możliwości ograniczenia wzrostu wydatków budżetu
Skoro szacunki Ministerstwa Finansów co do ubytku dochodów budżetu w 2009 r. (jeśli wyłączyć tę ich część, która może zostać przeniesiona z br.) są mało realistyczne, to równie mało realistyczny jest zakres cięć w wydatkach zaproponowany przez nie w celu utrzymania deficytu budżetu na poziomie założonym w pierwotnym projekcie ustawy (18,2 mld zł). Ale ministerstwo, przygotowując autopoprawkę do budżetu, nie miało zbyt dużego pola manewru. Wydatki budżetu w 2009 r. po uwzględnieniu autopoprawki mają wzrosnąć o 3,6 proc. w stosunku do br., tj. o 11 mld zł. Jednak wzrost ten nie uwzględnia ewentualnych wydatków z nowo tworzonej rezerwy solidarności społecznej, której wysokość ministerstwo planuje na 1,1 mld zł, ani wzrostu wydatków współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej o 6,8 – 9,8 mld zł zapowiedzianego przez rząd w ogłoszonym w niedzielę planie stabilności i rozwoju. Dla porównania w tym roku mają one się zwiększyć o 11,8 proc, tj. o 32,6 mld zł (lub o 6,9 proc, jeśli wyłączyć z obliczeń dotację do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podbitą przez konieczność pokrycia ubytku jego dochodów w związku z obniżką składki rentowej w połowie 2007 i na początku 2008 r.), a poprzedni rząd chciał je rozdąć jeszcze mocniej. Z przyszłorocznego przyrostu wydatków budżetu aż 5 mld zł, tj. 44,9 proc, przypada na wzrost kosztów obsługi długu publicznego. Przychodzi nam właśnie zapłacić za rozrzutność polityków w latach dobrej koniunktury i zablokowanie prywatyzacji.
Ministerstwo Finansów poszerzyło sobie pole manewru, redukując dotację do FUS o 4,7 mld zł oraz dotację do samorządów na pomoc społeczną. Dzięki temu w budżecie znalazły się środki na zwiększenie subwencji oświatowej do samorządów (o 8,1 proc, tj. 2,5 mld zł) oraz wzrost nakładów na naukę (o 20,5 proc, tj. o 0,8 mld zł), szkolnictwo wyższe (o 7,2 proc, tj. o 0,8 mld zł), policję (o 8,1 proc, tj. o 1,8 mld zł) i wojsko (o 8,8 proc, tj. o 2,0 mld zł). Ale w warunkach spowolnienia wzrostu gospodarki takie rozwiązanie może oznaczać wypchnięcie deficytu z budżetu do ZUS (w którym nawet w warunkach wzrostu PKB o 4,8 proc. miał w miejsce tegorocznej nadwyżki pojawić się deficyt w wysokości 4,2 mld zł) i do samorządów. W każdym razie bez zmian w prawie nie ma co liczyć na dalsze oszczędności w tych pozycjach. Ta uwaga dotyczy także większości innych kategorii wydatków. W sumie wydatki sztywne stanowią około trzech czwartych budżetu. Minister finansów wykazywał dotychczas, oględnie mówiąc, umiarkowane zaangażowanie w zmianę tego stanu rzeczy. Jednocześnie był i jest zakładnikiem obietnic, jakie partie tworzące rząd złożyły w kampanii wyborczej: podniesienia pensji nauczycielom, poprawy jakości polskiej nauki, zwiększenia bezpieczeństwa obywateli i uzawodowienia armii. Gdyby teraz ujawnił możliwą skalę ubytku dochodów budżetu wywołanego spowolnieniem wzrostu gospodarki i próbował forsować silniejsze ograniczenie planowanych wydatków, mogłoby to się skończyć zwiększeniem deficytu. Łatwiej będzie mu przekonać ministrów do dodatkowych oszczędności w trakcie roku, kiedy napięcia w budżecie przestaną być tylko prognozami.
Mina czwarta: niechęć inwestorów do ryzyka
Na zwiększenie deficytu nie możemy sobie pozwolić. Na jego sfinansowanie, a także pokrycie kosztów reformy emerytalnej (których deficyt nie uwzględnia) polskie państwo będzie musiało pożyczyć w przyszłym roku 39,1 mld zł. Ta kwota może się jeszcze zwiększyć, jeżeli wpływy z prywatyzacji okażą się niższe od zapowiadanych przez Ministerstwo Skarbu Państwa 12 mld zł (6,8 mld zł z tej sumy ma trafić do budżetu). Nie można też zapominać, że Ministerstwo Finansów będzie musiało znaleźć chętnych do wyłożenia około 85 mld zł na spłatę długów zaciągniętych w latach poprzednich, których termin wykupu przypada na przyszły rok.
O pieniądze inwestorów przyjdzie mu przy tym konkurować z funduszami pozabudżetowymi i samorządami. Spowolnienie wzrostu gospodarki zmniejszy przecież dochody w całym sektorze finansów publicznych, a nie tylko w budżecie państwa. Fundusze będą musiały pożyczać, bo ich wydatki są jeszcze bardziej sztywne niż budżetu. Przecież ZUS nie ma żadnego wpływu ani na liczbę emerytów i rencistów, ani na wysokość pobieranych przez nich świadczeń; podobnie Fundusz Pracy nie ma wpływu na liczbę bezrobotnych ani otrzymywanych przez nich zasiłków itp. Z kolei samorządy będą musiały pozyskać środki na realizację projektów współfinansowanych przez Unię Europejską. Tymczasem problemy ze znalezieniem zainteresowanych kupnem polskich obligacji Ministerstwo Finansów miało już w tym roku, mimo że w bu-dżecie nie były widoczne żadne napięcia, a przez większą część roku utrzymywała się w nim nadwyżka dochodów nad wydatkami.
Zawirowania na światowych rynkach finansowych sprawiły jednak, że inwestorzy stali się bardzo wyczuleni na ryzyko. Zagranica wycofała około 15 mld zł z polskiego rynku skarbowych papierów wartościowych. Odzwierciedleniem niechęci inwestorów do ryzyka był wzrost różnicy w rentowności obligacji 5-letnich, odpowiednio, polskich i np. niemieckich z nieco ponad 0,5 pkt proc. w połowie 2007 r. do prawie 4,5 pkt proc. w październiku br. Próby zwiększenia deficytu podniosłyby ryzyko nieznalezienia przez Ministerstwo Finansów wystarczającej liczby chętnych na polskie obligacje. W takiej sytuacji musiałoby ono chaotycznie ciąć wydatki budżetu lub szybko podnosić podatki. Byłoby też zmuszone płacić większe odsetki od zaciąganego długu. Koszty jego obsługi mogłyby wzrosnąć już w przyszłym roku, co byłoby równoznaczne z koniecznością dodatkowych redukcji wydatków na inne cele. Duża część tego długu została zaciągnięta za granicą.
Każde osłabienie złotego podnosi wartość w złotych odsetek płaconych od tej jego części. Ponadto zmniejszenie zaufania do polskiego państwa jako dłużnika mogłoby skrócić okres, na który inwestorzy byliby skłonni pożyczyć mu swoje pieniądze. Ministerstwo Finansów mogłoby być zmuszone części z nich oddać pieniądze wraz z odsetkami w tym samym roku, w którym udzielili mu pożyczki. Co z tego wynika? Aby rozbroić te wszystkie miny, minister finansów będzie potrzebował w przyszłym roku bardzo dużo szczęścia. Jeśli mu go zabraknie, może stracić stanowisko. Dla niego oznaczałoby to powrót do spokojniejszej i dużo lepiej wynagradzanej pracy. Wiele innych osób zapłaciłoby dużo wyższą cenę za brak szczęścia ministra. Wszyscy ci, którzy trzymają kciuki za to, aby powinęła się mu noga, powinni o tym pamiętać.