"Skutecznie promujemy wolność"

EN

2017-02-01

Analiza CEP: Ukraine Plus as a model for Brexit

Analiza CEP: <em>Ukraine Plus as a model for Brexit</em>

Pod koniec stycznia Centrum für Europäische Politik opublikowało analizę, w której przewidywane są możliwe skutki negocjacji między Wielką Brytanią a Unią Europejską dotyczące wyjścia Londynu z UE. Autorzy analizy, Urs Pötzsch i Bert Van Roosebeke, nawiązują bezpośrednio do szczegółów tzw. Brexitu ujawnionych niedawno przez premier Wielkiej Brytanii Theresę May. „Porozumienie Unii Europejskiej z Ukrainą jest najbardziej zbliżone do tego, co chcą osiągnąć Brytyjczycy. Pozwala ono na wzajemny dostęp do rynku, choć pozbawiony swobody przepływu osób, a także na współpracę w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obrony. Model «Ukraina Plus» mógłby być w interesie zarówno Wielkiej Brytanii, jak i Unii Europejskiej” – oceniają analitycy niemieckiego think-tanku.

17 stycznia br. premier Theresa May przedstawiła kompleksową wizję relacji Wielkiej Brytanii z Unią Europejską. Najważniejsze elementy tej wizji to: w pełni samodzielne zawieranie przez Londyn umów handlowych z innymi krajami, kontrola liczby imigrantów z państw UE przez Wielką Brytanię, współpraca z Brukselą na rzecz bezpieczeństwa, „dążenie do jak największego możliwego dostępu do wspólnego unijnego rynku dóbr i usług”, chęć udzielania (co może zaskakiwać) dalszego finansowego wkładu na rzecz UE, kontrola przestrzegania prawa wyłącznie przez sądy brytyjskie, a nie przez Trybunał Sprawiedliwości UE oraz okres przejściowy w wychodzeniu z unijnej legislacji, który ma być pomocny zarówno dla rządu, jak i dla przedsiębiorstw.

Jak stwierdzają autorzy analizy CEP, już teraz wiadomo, że model relacji z UE, jaki wybierze Wielka Brytania, nie będzie tożsamy z modelem, na jaki zdecydowały się Norwegia i Szwajcaria. Po pierwsze, „model norweski” polega na członkostwie w Europejskim Obszarze Gospodarczym, do którego należy cała UE oraz Norwegia, Islandia i Liechtenstein. Elementami członkostwa w EOG są zasada swobodnego przepływu osób oraz obowiązek stosowania się do unijnego prawa w zakresie wspólnego rynku, którego przestrzeganie może być kontrolowane przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Na oba te elementy Wielka Brytania nie wyraża zgody. Po drugie, mogłoby się wydawać, że Londynowi odpowiadałby „model szwajcarski”, który nie zawiera obowiązku stosowania się do unijnych aktów prawnych oraz teoretycznie nie nakazuje akceptacji swobodnego przepływu osób z państw Unii. Problemem jest tu właśnie ta teoretyczność – po tym, jak w lutym 2014 r. Szwajcarzy opowiedzieli się w referendum za ustawą antyimigracyjną, Unia Europejska oświadczyła, że likwidacja swobodnego przepływu osób między UE a Szwajcarią doprowadzi do „automatycznego zakończenia wszystkich dwustronnych umów między Szwajcarią a Unią Europejską”. Okazuje się zatem, że „model szwajcarski” także nie odpowiada Londynowi, ponieważ w ramach tego modelu Bruksela w praktyce również wymaga akceptacji swobody przepływu osób.

Zdaniem Centrum für Europäische Politik, gdyby Wielkiej Brytanii zależało tylko na handlu z UE, Londyn mógłby zawrzeć z Brukselą umowę na wzór CETA podpisanej między Unią Europejską a Kanadą. „Jednak Theresa May powiedziała, że [oprócz wolnego handlu z UE] chce również kontynuować bliską współpracę z UE w zakresie polityki zagranicznej i obrony, jak również w zakresie zwalczania przestępczości i terroryzmu” – zaznaczają autorzy analizy. – „Zatem modelu dla tego specyficznego partnerstwa mogłaby dostarczać umowa o stowarzyszeniu i wolnym handlu, którą UE zawarła z Ukrainą i która jest w mocy od 1 stycznia 2016 r.” – piszą. „Model ukraiński” jest zgodny z wizją przedstawioną przez rząd Wielkiej Brytanii, ponieważ zapewnia współpracę w obszarze bezpieczeństwa i polityki zagranicznej oraz tworzy strefę wolnego handlu, lecz nie wymaga od państwa stowarzyszonego przyjmowania zasady swobodnego przepływu osób, stosowania się do unijnego prawa i dopuszczenia kontroli przestrzegania prawa przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Jak zaznaczają jednak eksperci CEP, „porozumienie z Ukrainą prawdopodobnie nie zadowoli Wielkiej Brytanii, jeżeli chodzi o poziom liberalizacji handlu, ponieważ umowa zawiera liczne restrykcje w dostępie do rynku, szczególnie w zakresie transgranicznych usług”. Autorzy analizy sugerują, że gdyby Londyn i Bruksela zdecydowały się na „model ukraiński”, z dużym prawdopodobieństwem byłby to model „Ukraina Plus”, czyli wersja z odpowiednim rozszerzeniem dostępu do handlu, uwzględniającym specjalizację Londynu w dostarczaniu usług finansowych.

Istotne jest jednak pytanie, czy Unia Europejska zgodzi się na przyjęcie takiego atrakcyjnego dla Wielkiej Brytanii modelu relacji? Ta kwestia również stanowi przedmiot analizy Centrum für Europäische Politik. „Z perspektywy UE porozumienie z Wielką Brytanią musi być przede wszystkim zaprojektowane w taki sposób, który nie zachęca innych państw członkowskich do opuszczenia Unii” – piszą eksperci i analizują potencjalne zachowanie negocjacyjne władz UE w czterech obszarach relacji z Wielką Brytanią: handlu, swobodnego przepływu osób, wkładu finansowego oraz polityki bezpieczeństwa i obrony.

Zdaniem CEP w dziedzinie handlu Unii Europejskiej będzie zależało na przyznaniu Londynowi jak najkorzystniejszych warunków. Leży to bowiem w interesie firm z Europy kontynentalnej, handlujących z Wielką Brytanią i inwestujących tam. „W 2015 r. nadwyżka UE w handlu ze Zjednoczonym Królestwem wynosiła prawie 80 mld euro. To oznacza, że nadwyżka podwoiła się w ostatnim dziesięcioleciu” – argumentują analitycy.

Natomiast w obszarze swobodnego przepływu osób Wielkiej Brytanii zdecydowanie trudniej będzie osiągnąć sukces negocjacyjny z Unią. „Zniesienie swobodnego przepływu osób między Wielką Brytanią a Unią jest przedmiotem znacznych zastrzeżeń ze strony UE” – pisze CEP. O ile w przypadku Ukrainy (z którą umowa nie zawiera klauzuli o swobodnym przepływie osób), Unii zależy na powstrzymaniu masowej imigracji z tego relatywnie słabo rozwiniętego kraju, to w przypadku Brexitu Bruksela chce bronić praw swobodnego przemieszczania się pracujących w Wielkiej Brytanii pracowników pochodzących z Europy kontynentalnej i ich rodzin. Dotyczy to szczególnie kilku milionów osób ze środkowoeuropejskich państw UE, które wyemigrowały do Wielkiej Brytanii za pracą. Eksperci CEP zwracają uwagę, że premier Theresa May w swoim styczniowym wystąpieniu już zgodziła się na ustępstwa wobec tej grupy osób: prawo imigrantów z innych państw UE do swobodnego przemieszczania się zostanie po Brexicie utrzymane. Można się spodziewać, że możliwość podejmowania pracy w Wielkiej Brytanii nie będzie objęta zbyt wielkimi restrykcjami także dlatego, że – jak zauważają analitycy – „Zjednoczone Królestwo ma oczywisty interes w kontynuowaniu pozyskiwania wykwalifikowanych pracowników z UE w przyszłości”.

Trzecim ważnym obszarem Brexitowych negocjacji są kwestie finansowe. Warto zwrócić uwagę na zapowiedź Theresy May, że Wielka Brytania po wyjściu z UE jest gotowa – w ramach nowego modelu relacji Londynu z Unią – dokonywać pewnego wkładu finansowego na rzecz Unii. Pozwoliłoby to zapobiec istotnemu pomniejszeniu się zasobów budżetowych UE na skutek utraty brytyjskich wpłat członkowskich, wynoszących w latach 2008-2015 6,5 mld euro rocznie. „Gotowość Wielkiej Brytanii do płacenia kontrybucji mogłaby zwiększyć chęć UE do wyjścia naprzeciw Wielkiej Brytanii w obszarze swobodnego przepływu osób” – sugerują eksperci CEP.

Czwartą istotną kwestią negocjacji jest polityka bezpieczeństwa i obrony. Deklarację May, że Londyn będzie współpracował z Brukselą w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa, Unia – zwłaszcza w czasach osłabienia NATO – może uznać za atrakcyjną ze względu na to, że Wielka Brytania jest członkiem Rady Bezpieczeństwa ONZ, posiada broń atomową oraz wykwalifikowane służby specjalne. Podobnie jak wkład finansowy, te zalety Wielkiej Brytanii mogą być czynnikiem skłaniającym UE do ustępstw w negocjacjach. Jednak, jak zauważają analitycy niemieckiego think-tanku, „w świetle wcześniejszej niechęci Wielkiej Brytanii do wspierania unijnej wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, wiarygodność tej oferty brytyjskiego rządu musi być podana w wątpliwość”.

Centrum für Europäische Politik kończy swoją analizę przekonaniem, że podczas nadchodzących żmudnych negocjacji między UE a Londynem decydenci powinni mieć świadomość, że model „Ukraina Plus” jest najlepszą dla obu stron opcją przyszłej współpracy między Unią Europejską a Wielką Brytanią. „Jedyną opcją niosącą korzyści dla obu stron jest model «Ukraina Plus», prowadzący do kompleksowego porozumienia o wolnym handlu z ograniczoną swobodą przepływu osób, w zamian za co Wielka Brytania zapłaci cenę w postaci istotnego wkładu finansowego dla UE oraz współpracy w zakresie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony” – piszą eksperci.

Komentarz Anny Czepiel, analityka FOR:

Z różnych względów ekonomicznych i politycznych pozostanie Wielkiej Brytanii w Unii byłoby dla Wspólnoty korzystne, choćby dlatego, że na brukselskim forum brytyjski rząd często przypominał, że prawdziwym fundamentem Unii powinien być wolny rynek i ograniczona władza urzędnicza. Przykładem może być zarówno wkład brytyjskiej premier Margaret Thatcher (1979-1990) w kształtowanie wspólnego unijnego rynku oraz jej protesty przeciw marnotrawieniu unijnych pieniędzy, jak i przedstawiony w 2015 r. słynny list premiera Davida Camerona do przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska, w którym brytyjski premier akcentował konieczność odwrotu UE od drobiazgowych regulacji, w tym gospodarczych, na rzecz większej elastyczności – „wierzymy w elastyczną unię wolnych krajów członkowskich”. Mimo tego należy chyba pogodzić się z faktem, że Londyn opuści europejską wspólnotę. W najbliższych latach będziemy świadkami pierwszego w historii, skądinąd zapewne bardzo ciekawego, procesu opuszczania Unii Europejskiej przez jedno z jej państw członkowskich. Ze względu na bezprecedensowy charakter tego wydarzenia szczególnie ważne będzie to, na jaki model relacji z wychodzącym państwem zgodzi się Unia, która – jako wspólnota 28 państw z transnarodowymi organami politycznymi – posiada w tym przypadku większą siłę polityczną niż brytyjski rząd. Mimo że w przewidywaniach na temat tego modelu relacji można, a nawet trzeba inspirować się wcześniejszymi porozumieniami między UE a Norwegią, Szwajcarią, Ukrainą czy Kanadą, to wypracowywanie modelu relacji UE z Wielką Brytanią nie będzie tym samym, co umowy ze wspomnianymi krajami: wynik negocjacji będzie bowiem informował o tym, jakie konsekwencje gospodarcze i polityczne poniesie państwo, które opuści UE – organizację powołaną do strzeżenia Europy przed powtórką wojny i ze względu na swe istotne ponadnarodowe uprawnienia uważaną przez badaczy za jedyną w swoim rodzaju. Na koniec warto zauważyć, że wynikłe z opuszczenia Unii przez Wielką Brytanię zmniejszenie wpływów do budżetu UE – pewne nawet przy założeniu utrzymania pewnej kontrybucji Londynu na rzecz Brukseli – może przynieść pozytywny skutek, jeżeli chodzi o jakość wydawania unijnych pieniędzy. Mniejszy budżet UE może skłonić Komisję Europejską i Radę UE do wprowadzenia w życie rozwiązań pozwalających na silniejszą kontrolę wpływu wydawania unijnych pieniędzy na długofalowy wzrost gospodarczy państw członkowskich, a także do śmielszego uruchamiania procedury blokowania unijnych pieniędzy w ramach m.in. procedury nierównowag makroekonomicznych.

Wspierają nas